Телефоны в Москве: (495) 928 6863; (495) 648 6958; (495) 287 4552
 
Публикации    Наши заказчики    Отзывы    Контакты    
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Совет Федерации
Кадастра
Роспатент Российский гуманитарный научный фонд

Правовая политика в области развития науки


 

В.В.Лапаева,

доктор юридических наук, профессор

 

Правовая политика в области развития науки

 

1. Социально-экономические основы   правовой политики в области развития науки

 Правовая политика в области науки должна определяться государственной научно - технической политикой, которая «выражает отношение государства к научной и научно - технической деятельности, определяет цели, направления, формы деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области науки, техники и реализации достижений науки и техники»1. Согласно п.1 ст.13 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» (конкретизирующей применительно к данной сфере ч.3 ст.50 Конституции  РФ) основные направления2 государственной научно-технической политики определяются Президентом Российской Федерации. В самом общем виде основные направления нынешней политики государства в данной сфере были  сформулированы в Послании Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации, где поставлена задача повысить восприимчивость российской экономики к достижениям научно-технического прогресса, выработать надлежащие   формы государственной поддержки новых технологий, помочь российским разработчикам встроиться в мировой рынок научных продуктов и услуг3. Более детально вопросы государственной политики в области науки проработаны в другом документе,  утвержденном Президентом 30.03.2002 г., - в  «Основах политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу» (далее Основы),   принятых на совместном заседании Совета Безопасности Российской Федерации, президиума Государственного совета Российской Федерации и Совета при Президенте Российской Федерации по науке и высоким технологиям.

 По широте охвата проблем и масштабу поставленных задач значение данного документа выходит далеко за рамки определения основ политики в каком-то отдельном направлении социально-экономического развития страны. Государственная научно-техническая  политика на период до 2010 г.   представлена  здесь как важнейшая составная часть  более общей стратегии социально-экономического развития России,  направленной на переход  от экспортно-сырьевой ориентации экономики к опережающему развитию высокотехнологичного сектора экономики за счет стимулирования научной, научно-технической и инновационной деятельности, активного вовлечения результатов  научной и научно-технической деятельности в хозяйственный оборот. В свете      стратегических задач  всей экономики, нацеленных на осуществление технологического прорыва по ряду приоритетных для страны и реально осуществимых на данном этапе направлений научно-технического развития, целью  государственной политики в области науки и технологий   является обеспечение перехода «к инновационному пути развития страны на основе избранных приоритетов» (п.7 раздела 2 Основ).

При этом развитие науки и  востребованность ее результатов  отечественным производством рассматриваются в Основах  в качестве главных факторов намеченной структурной  перестройки экономики. Значение этих факторов  отражено в Основах в их внутренней взаимосвязи как  составных аспектов единой  политики государства в сфере научно-технической и инновационной деятельности. Таким образом, научно-техническая политика государства (т.е. политика, направленная на развитие науки, техники и технологий) на современном этапе рассматривается в Основах в единстве с инновационной политикой  в  сфере экономики (нацеленной на  создание, освоение в производстве и практическое применение новой  продукции или новых   технологических процессов). По существу речь идет о единой научно-инновационной политике,  представляющей собой программу  мер по выходу из кризиса и переводу  экономики (и прежде всего промышленности) страны на инновационный путь развития. Реализация    этой   политики призвана не просто способствовать постепенному наращиванию позитивных изменений в экономическом развитии страны, но осуществить качественный перелом наблюдаемых в последние десятилетия негативных тенденций и в короткие сроки обеспечить  переход к «экономике, производящей знания»4.

Основные параметры государственной научно-инновационной политики до 2010 г. в значительной мере определяются    сохраняющейся опасностью необратимого отставания России от развитых стран, экономика которых все в большей мере базируется на научных знаниях и высокоэффективных инновационных системах5. В   настоящее время именно наука выступает в качестве главного фактора  социально-экономического  прогресса, на долю которого в развитых странах приходится свыше 90% экономического роста6. Наблюдавшаяся в течение  последнего десятилетия деградация российской науки не только препятствует  поддержанию качества жизни населения на уровне современных мировых стандартов, но и   создает угрозу национальной безопасности страны. В соответствии с  таким видением сложившейся ситуации задача развития отечественной науки и технологий была отнесена в Основах к числу высших приоритетов российского государства (п.5 Основ). От решения этой задачи в настоящее время напрямую зависит успех инновационной стратегии экономического развития, а следовательно, и возможность реального осуществления стратегических национальных приоритетов страны.

Принципиально важно при этом, что роль науки в процессе форсированной модернизации экономики не сводится лишь к    более эффективному включению прикладных научных разработок в инновационный цикл. Особое внимание уделено в Основах повышению роли фундаментальной науки в создании той теоретико-методологической базы, без которой невозможно  развитие высоких технологий и базирующегося на них наукоемкого производства: впервые в документах такого уровня развитие фундаментальной науки  обозначено  в качестве одного из стратегических национальных приоритетов (п.3 Основ), требующих первоочередной государственной поддержки. Такая поддержка должна быть, согласно Основам, оказана прежде всего тем приоритетным направлениям фундаментальных исследований, которые способны обеспечить технологические прорывы в промышленном производстве7.

Такова в общих чертах идеология, положенная в основу политики в области развития науки и технологий до 2010 г., которая сформулирована в Основах достаточно четко: признание развития науки в качестве одного из высших приоритетов  государства, обеспечение  форсированной модернизации экономики путем стимулирования научной деятельности и активного вовлечения результатов этой деятельности в хозяйственный оборот. Правда, в части конкретных механизмов политики в этой области  Основы не содержат столь же четких ориентиров.

Прежде всего нет надлежащей ясности в главном - в вопросе об источниках финансирования   мер по реализации намеченной  политики. Ведь, как указано в  приложении к Протоколу  совместного заседания Совета Безопасности от 20.03 2002 г. (на котором были приняты Основы), средства на финансирование научных исследований и экспериментальных разработок гражданского назначения предполагается довести до заложенных в п.1 ст.15 Федерального закона «О науке ...»  четырех процентов расходной части федерального бюджета  лишь к 2010 г. Однако, когда в 1996 г. принимался закон о науке, законодатель  установил в законе цифру в четыре процента (которые, кстати, за эти годы не разу так и не были  выделены), имея в виду лишь создание нормальных условий для функционирования государственного научного комплекса, а вовсе не экстраординарные усилия науки по обеспечению в короткие сроки  кардинальной структурной перестройки экономики.

Расчет на то, что необходимые средства можно получить путем государственной поддержки  лишь приоритетных научных направлений и прорывных в технологий (т.е. по существу за счет отказа в праве на  такую поддержку остальным направлениям, сложившимся в процессе развития науки), означает в нынешних условиях установку на  ликвидацию  большинства научных направлений, не вошедший в число приоритетных.  Осуществление подобного подхода привело бы к подрыву системной целостности научного комплекса, а следовательно была бы разрушена и та база, на которой только и возможно формирование передового отряда науки в виде отдельных приоритетных на данный момент направлений научного поиска. В нынешних условиях опасность такого подхода усугубляется еще и тем обстоятельством, что в стране пока не разработана достаточно эффективная и надежная методология отбора приоритетных направлений научных исследований8.

 Применительно же к фундаментальным научным исследованиям  ориентация на поддержку лишь приоритетных направлений (а именно такой подход прослеживается в некоторых принятых в последнее время решениях Президиума РАН9) противоречит положению ст.17 ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации”, согласно которому «Правительство Российской Федерации обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки».   По смыслу этого положения государство в лице Правительства РФ берет на себя обязанность поддерживать всю фундаментальную науку, а избирательный подход (т.е. поддержка только приоритетных направлений) может быть применен лишь к прикладным исследованиям.

Не решит проблему и предлагаемое в рамках такого подхода «расширение масштабов перехода на конкурсной основе к адресному финансированию научных исследований и экспериментальных разработок, осуществляемых государственными научными учреждениями» (подпункт 7 п.17 Основ).  В условиях принятых   рамок бюджетного финансирования конкурсное распределение средств опять же приведет к лишению финансирования тех научных направлений, которые не окажутся в числе  победителей конкурсов.  В результате стремление добиться успеха на некоторых пока еще весьма субъективно отобранных (поскольку  механизм такого отбора  в должной мере отработан)  прорывных направлениях чревато подрывом объективно сложившейся системы научных исследований со всеми вытекающими отсюда далеко идущими негативными последствиями.

Таким образом вопрос финансового обеспечении намеченной научно-инновационной политики - это вопрос дополнительного финансирования выделенных приоритетных направлений  и разработок  при условии сохранения  существующего научного  комплекса в его системной целостности.  Установка же на весьма незначительное повышение бюджетного финансирования  науки (2,18% к расходной части бюджета в  2003 г. с постепенным доведением   размеров средств на науку до 4% лишь к 2010 г.) не только не соответствует масштабам поставленных в Основах задач по модернизации экономики и роли науки в этом процессе, но и может привести к попыткам концентрации средств на приоритетных направлениях за счет финансового обескровливания иных направлений научно-технологического развития. Очевидно, что эта проблема требует дальнейшей проработки.

С учетом сказанного, концепция правового обеспечения выработанной в Основах государственной политики в области развития науки и технологий должна исходить из того, что реализация  курса Основ на развитие приоритетных научных направлений и  прорывных технологий предполагает гарантированность государственной поддержки фундаментальных научных исследований (в соответствии со ст.17 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации») и в целом сохранение того научного комплекса, который исторически сложился в стране в силу объективной логики развития научного познания.  В условиях недостаточного бюджетного финансирования науки особое значение для  решения этих задач приобретает выработка дополнительных правовых механизмов стимулирования научной и научно-технической деятельности, четкое определение правового статуса науки (научных организаций и отдельных исследователей) как участника инновационного процесса, создание системы эффективных правовых механизмов государственной поддержки фундаментальной науки, разработка и реализация правовых мер, способствующих повышению социального статуса науки, усилению ее влияния на процессы принятия государственно-властных решений.

 

2. Направления совершенствования структуры законодательства о науке

 Законодательство о науке, которое в советский период в значительной мере тяготело к сфере административного права (поскольку рассматривалось главным образом как инструмент государственного управления научно-техническим развитием в целом10 и отношениями в сфере науки, в частности11) в настоящий период   представляет собой межотраслевой законодательный комплекс, развивающийся на стыке административного, гражданского, налогового, бюджетного, трудового и  других отраслей законодательства.

В рамках этого законодательного комплекса можно выделить самостоятельный законодательный институт, включающий в себя на федеральном уровне нормы Конституции РФ, в которых заложены правовые основы  как организации и осуществления научной деятельности, так и  использования ее результатов, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации12, ФЗ от 23.08.1996 г. «О науке и государственной научно-технической политике», ФЗ от 7.04.1999 г. «О статусе наукограда Российской Федерации», а также  некоторые иные законодательные акты в части  их положений, касающихся отношений в сфере науки13. На региональном уровне этот законодательный институт включает в себя весьма обширное законодательство  о науке. Во многих субъектах Федерации (в Республике Саха (Якутия), Республике Башкортостан, Омской области, Брянской области и др.) приняты законы о науке и научно-технической политике; в ряде регионов вопросы регулирования отношений в научно-технической сфере отражены в законах об инновационной деятельности (в Кабардино-Балкарской Республике, Саратовской области, Тверской области, Орловской области и др.); в некоторых регионах (Тульская область, Мурманская область) пошли по пути принятия единого закона о научной, научно-технической и инновационной деятельности; в ряде случаев на региональном уровне принимаются законы об основах научно-технической политики (закон г. Москвы  «Об основах научно-технической политики г. Москвы»); в Удмуртской Республике принят закон «О применении Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» в Удмуртской Республике» и т.д. Наряду со специализированным законодательством о науке  к рассматриваемому законодательному комплексу  относится целый массив норм и правовых институтов общеотраслевого (гражданского, административного, налогового, бюджетного, трудового и т.д.) законодательства, регламентирующих специфические отношения в сфере научной деятельности. Правовая практика складывается таким образом, что именно это законодательство в настоящее время несет на себе основную нагрузку по регулированию отношений в  научной сфере. 

 Рассматриваемый законодательный комплекс, развивающийся в настоящее время без достаточно четких общих ориентиров, характеризуется отсутствием общей логики и внутреннего единства. Надежды на то, что роль координатора правовой регуляции в    данной  области возьмет на себя  ФЗ «О науке …»  не оправдались. По первоначальному замыслу законодателя данный федеральный закон  должен был стать  системообразующим нормативным актом, в соответствии с которым принималось бы все остальное законодательство о науке. Такая позиция отражена в ст.1 закона,  где сказано, что «законодательство о науке и государственной научно-технической политике состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». Подобного рода формулировки, согласно которым  правовое регулирование в определенной сфере отношений должно развиваться в  соответствии с тем или иным законом, характерны для  кодификационных актов, составляющих ядро самостоятельной отрасли законодательства.  Но при этом  обычно добавляется, что нормы, содержащиеся в иных  нормативных актах и  относящиеся к этой сфере правовой регуляции, должны соответствовать   данному закону, который таким образом приобретает статус кодификационного акта, задающего основные параметры правового регулирования в рамках самостоятельной законодательной отрасли. Отсутствие столь важного уточнения   в законе о науке лишает рассматриваемое положение регулятивного смысла.

 На момент принятия закона о науке его претензия на статус кодификационного акта и не могла быть реализована, поскольку правовое регулирование отношений в сфере науки не сложилось в самостоятельную отрасль.  Однако и после введения в действие закона о науке развитие законодательства в данной сфере, к сожалению, не пошло в сторону формирования самостоятельной законодательной отрасли, поскольку данный закон  не создал для этого необходимых предпосылок в силу своего низкого регулятивного потенциала.   Прежде всего, следует отметить, что   закон о науке, вопреки заявленной комплексной природе объекта правового регулирования (т.е. отношений между субъектами научной деятельности, органами государственной власти и потребителями научной  продукции), в  значительной мере тяготеет к сфере административного права, рассматривая науку, прежде всего, как объект государственного управления. В результате такого подхода интенсивно развивающиеся в последние годы отношения, связанные с участием науки в рыночном обороте,  не вошли в сферу регулирования данного закона. 

Кроме того, из  предметной сферы закона о науке практически выпал такой важный блок, как права и обязанности субъектов научной деятельности. Закон лишь определил основные понятия, относящиеся к правовому регулированию научной деятельности (гл.1),   субъектов научной и (или) научно-технической деятельности (гл.2), правовые формы организации и принципы регулирования научной и (или) научно-технической деятельности (гл.3), способы формирования и реализации государственной научно-технической политики (гл.4). Правда, в главе, посвященной субъектам научной деятельности, законодатель перечислил их права и обязанности, однако  эти перечни  мало что добавили к уже действующему законодательству.

Так, согласно ст.4 закона, научный работник имеет право на: признание его автором научных результатов и подачу заявок на изобретения;   получение   доходов от реализации своих научных результатов,   объективную оценку своей научной деятельности и получение соответствующего вознаграждения, осуществление предпринимательской деятельности; на подачу заявок на участие в различного рода научных  мероприятиях в стране и за рубежом; участие в конкурсе на финансирование научных исследований;   доступ к научной информации и на публикацию в открытой печати, мотивированный отказ от участия в научных исследованиях; повышение научной квалификации.  Очевидно, что единственной новеллой данной статьи закона  является норма о праве на мотивированный отказ от участия в научных исследованиях, но и эта   важная норма не получила в законе какой-либо конкретизации.  Что касается прав  и обязанностей научной организации, то, хотя и здесь законодатель пошел в основном по пути отсылок к действующему законодательству, он тем не менее сделал ряд принципиальных исключений,  ставших несомненной заслугой данного закона. К их числу относятся особый порядок реорганизации государственной научной организации (при котором должно обеспечиваться технологическое единство  научной и научно-технической деятельности), норма о том, что за государственными научными организациями закрепляются в бессрочное безвозмездное пользование земельные участки, выделенные в установленном порядке» (ранее такой  режим пользования земельными участками закреплялся за конкретными научными организациями актами исполнительной власти в индивидуальном порядке14), а также ряд норм, определяющих правовой статус государственных академий наук. Показательно, что в последние годы  в результате изменений налогового и бюджетного законодательства из этого небольшого перечня реальных достижений закона о науке «выпали» такие ключевые нормы, как право всех государственных научных организаций на бессрочное безвозмездное пользование земельными участками и введенная в закон позднее норма о том, что Российская академия наук, ее региональные отделения и отраслевые академии наук являются прямыми получателями и главными распределителями средств федерального бюджета.

В целом  следует сказать, что закон о науке, не сумевший в силу ряда причин (в том числе и объективного характера) создать необходимые предпосылки для последующего приведения законодательства о науке в единую нормативную систему и взять на себя функцию координации законодательной политики в сфере науки, приобретает все более декларативный характер. В  этой ситуации  основными регуляторами   отношений  между субъектами научной деятельности, государством и потребителями научной продукции в  последние годы все в большей мере  становится общеотраслевое (гражданское, налоговое, трудовое, таможенное и т.д.) законодательство. Однако встроенное в   эти отрасли законодательство о науке, подчиняющееся логике   развития соответствующей отрасли, зачастую не учитывает в должной мере специфику отношений в сфере науки. Так, общая установка налоговой реформы на отмену большинства налоговых льгот,  лишившая научные организации целого ряда льгот, не согласуется не только с принятым в Основах курсом на стимулирование научно-инновационной деятельности, но и с положениями закона о науке15, нормы бюджетного законодательства не соответствует положению закона о науке, согласно которому государственные академии наук являются прямыми получателями и главными распределителями средств федерального бюджета, в гражданском законодательстве  не достаточно учитывается специфика  участия науки в рыночных отношениях, в трудовом законодательстве не выделены особенности регулирования труда научных работников (хотя, применительно, например, к педагогическим работникам такие особенности  закреплены в Трудовом кодексе) и т.д.

Выход из сложившейся ситуации можно искать в разных направлениях. Можно, как нередко предлагают  специалисты в области отраслевого  правоведения,  пойти по пути внесения изменений и дополнений в общеотраслевое законодательство с тем, чтобы полнее учесть в нем специфику отношений в научно-технической сфере. Такой подход   в перспективе должен привести к окончательной утрате законом о науке  его регулятивного потенциала. Разумеется, что сохранение  этого закона в системе действующего законодательства –  не самоцель. Проблема в том, что подход, связанный с внесением изменений и дополнений в гражданское, налоговое, бюджетное, трудовое и т.д. законодательство, на практике встречает большое сопротивление и реализуется с  существенными издержками. Здесь сказывается и относительно  слабые позиции Минпромнауки России по сравнению с другими ведомствами, не заинтересованными в надлежащем учете интересов науки, и  малочисленность специалистов в области правового регулирования отношений в   научной сфере. Но, пожалуй, главную проблему составляет «отраслевой патриотизм» юристов (ученых и практиков), обычно не приемлющих любые отступления от общих принципов отраслевого регулирования. Правда, справедливости ради надо отметить, что в рамках отраслевого правоведения  формируется и иной подход,  связанный с  пониманием необходимости выстраивать законодательную политику в той или иной отрасли права с учетом специфических задач развития отдельных сфер правовой регуляции. Так, например, Г.В.Петрова, разрабатывая общую концепцию правового регулирования налоговых отношений, пришла к выводам  о том, что нормы, регулирующие эти отношения, должны учитывать особенности взимания налогов и уровень налогового бремени в различных сферах деятельности,  и что общие направления налоговой политики в  самостоятельных сферах правовой регуляции (к числу которых относится и научно-техническая деятельность) целесообразно развивать именно в неналоговом законодательстве16. Однако такой подход в настоящее время является скорее исключением, чем правилом.

В  сложившейся ситуации более конструктивной представляется тактика, избранная Министерством образования и науки РФ, которое предпринимает сейчас усилия по разным направлениям. В частности, ведется работа  над новой редакцией ФЗ «О науке…», готовятся изменения и дополнения в   ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации».   При этом в законе в законе о науке предполагается уточнить ряд основных понятий, определить новый порядок государственной аккредитации научных организаций,  регламентировать правовой статус государственных научных центров  и порядок получения этого статуса,  более четко распределить полномочия органов государственной власти Федерации и субъектов в сфере совместного ведения по вопросам формирования и реализации  государственной научно-технической политики. Очевидно, что при всей важности предлагаемых новелл они не носят принципиального характера. Кроме того, министерство  планирует разработать проект ФЗ «О заказе государства на научно-техническую продукцию». Наряду с этим готовятся предложения по внесению отдельных изменений и дополнений в гражданское, налоговое и бюджетное законодательство, направленные на стимулирование научно-технической и инновационной деятельности.

Однако, если подходить к проблеме с позиций не тактической целесообразности, а стратегической необходимости, то такой способ совершенствования законодательства о науке следует признать недостаточно эффективным. Актуальные потребности социальной практики в ускоренном и целенаправленном развитии научно-технической сферы обусловливают необходимость выработки единой, взаимосвязанной, внутренне непротиворечивой системы мер по правовому обеспечению   государственной научно-технической политики. От совершенствования нормативно-правовой базы развития науки по принципу «латания дыр» необходимо  переходить к построению  целостной системы законодательства о науке.  Подобная система должна строиться на  базе четких нормативно закрепленных принципов (общих принципов налогообложения в сфере научной деятельности, защиты и охраны прав интеллектуальной собственности на результаты научной деятельности, соотношения сметного финансирования и конкурсного распределения средств,  регулирования труда научных работников и т.д.). Эти принципы целесообразно изложить в отдельном нормативном акте кодификационного характера и общеотраслевого (для науки) статуса.  Такую нагрузку мог бы взять на себя   ФЗ «О науке...».  

Наряду с формулировкой в законе о науке координирующих принципов правового регулирования данной сферы, необходимо  также и соответствующим образом откорректировать  здесь те нормы гражданского, налогового, бюджетного, трудового и т.д. законодательства, которые сейчас в недостаточной мере отражают специфику правового регулирования отношений, связанных с организацией, осуществлением  научной деятельности и использованием ее результатов. Без подобной нормативно-правовой конкретизации общеотраслевого законодательства положения закона о науке в значительной мере   будут по-прежнему носить декларативный характер. Очевидно, что такой подход потребует также внесения соответствующих изменений и дополнений  в общеотраслевое законодательство, направленных на преодоление коллизий между нормами этого законодательства и специализированным законодательством о науке. 

В соответствии с предлагаемым подходом к построению законодательства о науке  речь должна идти  о новой концепции и новой редакции федерального закона о науке, в результате принятия которой закону будет придан статус кодификационного нормативного акта, задающего ориентиры развития всего законодательства о науке. При этом следует исходить из  того, что по своему статусу в системе законодательства новый закон о науке как более поздний акт специального действия  будет иметь бесспорный приоритет перед любым ранее принятым кодексом или иным федеральным законом  общего действия.  Параллельно с этим  целесообразно подготовить и принять специальные нормативные акты  о государственных научных фондах, о научных грантах, о государственных академиях наук, о государственных научных центрах, о статусе научного работника и т.д.

 Такая работа, направленная на  выделение в системе законодательства отдельной комплексной отрасли законодательства о науке, должна осуществляться под углом зрения  создания на этой основе самостоятельной отрасли права.  Формирование самостоятельной отрасли научного права будет способствовать привлечению в эту сферу научной молодежи и пополнению  наблюдаемого в настоящее время острого кадрового дефицита.

 Целесообразность   предлагаемой стратегии построения законодательства о науке обусловлена определяющей ролью  научных знаний  в реализации провозглашенной руководством страны политики перехода от экспортно-сырьевой ориентации экономики к инновационному пути развития.   Это  диктует необходимость мобилизации регулятивного потенциала действующего законодательства путем формирования внутренне непротиворечивой системы законодательства о науке,  различные элементы которой, относящиеся к гражданскому, административному, трудовому, финансовому и т.д. законодательству, дополняли бы друг друга, усиливая общее регулятивное воздействие и повышая его эффективность.


 3. Направления совершенствования  правового обеспечения государственной научно-технической политики  

 Проблематику правового обеспечения государственной научно-технической политики (далее ГНТП необходимо анализировать в двух аспектах – как правовое обеспечение процессов формирования политики государства в рассматриваемой сфере и правовое обеспечение ее реализации.
1) Правовое обеспечение процессов формирования  государственной научно-технической политики. Формирование ГНТП должны быть результатом согласованных усилий Президента РФ как главы государства, законодательных и исполнительных органов власти на федеральном и на региональном уровнях, а также  научного сообщества страны. Это следует прежде всего из ч.3 ст.80 Конституции РФ, в соответствии с которой основные  направления   внутренней политики  государства определяются  Президентом РФ, и из положений ст.114, согласно которому Правительство РФ   обеспечивает проведение единой государственной  политики в области науки. Место и роль федерального парламента в этом процессе обусловлена его законодательной функцией, включающей в себя формирование законодательной политики в данной сфере. Кроме того, статус федерального парламента как участника процессов формирования ГНТП задан конституционными положениями  о том, что президент определяет направления внутренней политики в соответствии с федеральными законами  (ст.80), что указы и распоряжения президента не должны противоречить федеральным законам (ст.90) и что нормативная и исполнительно-распорядительная деятельность правительства осуществляется на основании и во исполнение федеральных законов (ст.115). Правовые границы участия органов власти субъектов Федерации в формировании ГНТП определены положением п. «е» ст.72 о том, что общие вопросы науки относятся к совместному ведению Федерации и субъектов, а также нормами, определяющими полномочия субъектов Федерации в сфере совместного ведения. Конституционно-правовые основы для участия научного сообщества в формировании научно-технической политики заложены в ст.44 Конституции РФ, закрепляющей принцип свободы научного и технического творчества (что предполагает возможность участия субъектов научной и научно-технической деятельности в формировании направлений  научно-технической политики страны с целью обеспечения условий для свободы творческого поиска).

Начиная с конца 1991 г. и по настоящее время, главными субъектами   формирования научно-технической политики государства  являются президент страны и федеральное правительство. И хотя по смыслу  Конституции РФ федеральный  парламент также должен быть активным участником разработки ГНТП, на практике его  вклад в эти процессы незначителен.  Основная задача законодателя в  данной области -  формирование   соответствующей  законодательной политики  – по существу остается не решенной. Об этом достаточно наглядно свидетельствуют парламентские слушания по проблемам  совершенствования законодательных основ научной деятельности (декабрь 2002 г.)  и правового обеспечения финансирования научной сферы (март 2003 г.). Выводы  обоих слушаний по сути дела свелись к   рекомендациям Правительству РФ разработать и внести в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы предложения по совершенствованию законодательства о развитии науки, техники и технологий. При этом тексты рекомендаций парламентских слушаний не дают  концептуальных ориентиров для такой работы, а содержат лишь перечень  законопроектов, которые предлагается включить в план законопроектной работы Правительства РФ, и пожелания общего характера о необходимости уточнения «основных юридических понятий права в науке»,  «предметов ведения в области науки», «распределения полномочий субъектов права в науке»,   правового статуса бюджетных и внебюджетных средств  и т.п.

 В  настоящее время роль высшего законодательного органа  в формировании законодательной политики в сфере развития науки и технологий  все больше сводится к своего рода экспертизе законопроектов, разрабатываемых органами исполнительной  власти и вносимых Правительством РФ в качестве субъекта законодательной инициативы. Причем,  депутаты, не имея собственной концепции развития законодательства о науке, вынуждены работать в русле той  законодательной политики, которая формируется правительством, а точнее – профильным министерством, т.е. Министерства образования и науки РФ. Министерство, в отличие от парламента, обладает  значительно большими кадровыми ресурсами для законопроектной работы в области законодательства о науке, а  кроме того, имеет финансовые  возможности для привлечения ученых к научно-исследовательской разработке  соответствующей проблематики. Парламент же (и, в частности, Комитет Государственной Думы по образованию и науке), не  имея финансовых ресурсов для сколько-нибудь серьезного научного обеспечения законотворчества17, все заметнее уступает правительству  свои функции по формированию законодательной политики в данной сфере.  Многие депутаты считают такое положение дел вполне нормальным, ссылаясь на зарубежный опыт, для которого  в последние десятилетия характерно повышение роли исполнительной власти в законотворческом процессе. Между тем  такие ссылки не  корректны.
Дело в том, что  в условиях развитого парламентаризма исполнительная власть, берущая на себя черновую законоподготовительную работу, хорошо знает и учитывает то обстоятельство, что результаты этой работы  станут предметом  критического внимания со стороны сильной и самостоятельной политической оппозиции как в парламенте, так и в обществе. И это будет квалифицированная критика, основанная на собственном видении концепции развития законодательства в данной сфере.  Наличие такой оппозиции, а также существующие в развитых демократиях эффективные механизмы сдержек и противовесов в системе взаимодействия различных ветвей власти гарантируют, что закон, подготовленный исполнительной властью, не станет инструментом  обеспечения   тех или иных корпоративных интересов (например, интересов крупного бизнеса, корпорации чиновников и т.п.). Наблюдаемая же в  становлении российского парламентаризма тенденция к формированию в Государственной Думе стойкого «послушного большинства»  чревата  превращением  Думы в орган, штампующий решения исполнительной власти, которые уже в силу своего одностороннего характера не всегда будут совпадать с интересами общества. При той модели соотношения законодательной и исполнительной ветвей власти, которая выстраивается сейчас в России в рамках концепции «управляемой демократии», отказ законодателя от выработки  законодательной политики  и сведение функций законодательного органа к «экспертизе» правительственных законопроектов будет означать  утрату действенного общественного контроля за исполнительной властью. Это опасно для любого общества, а тем более для нынешней России, с ее неразвитым гражданским обществом,  авторитарными традициями и всесильной бюрократией, которая, по оценке Президента РФ, «оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны»18.
Между тем вывод отечественной науки   из состояния кризиса невозможен без активной и заинтересованной позиции      высшего законодательного органа власти. С  целью  повышения ответственности законодателя за формирование ГНТП  следует, на наш взгляд, закрепить в Федеральном законе от 22.08.1996 г. №127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (далее – ФЗ «О науке…»)  полномочия федерального парламента как участника этого процесса. 

Требуют приведения в соответствие с Конституцией РФ и нуждаются в  конкретизации положения ФЗ «О науке…», касающиеся полномочий Президента РФ по формированию ГНТП. В  формулировке п.1 ст.13 закона говорится о том, что Президент РФ определяет «направления государственной научно-технической политики» (хотя в соответствии с  ч.3 ст.80 Конституции РФ президент определяет основные  направления  политики государства) и при этом отсутствует важное конституционное положение, согласно которому президент определяет эти направления «в соответствии  с  Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». То обстоятельство, что закон о науке такого уточнения не содержит, создает впечатление, будто законодатель делегирует  Президенту РФ свои полномочия по разработке законодательной политики в области развития науки и техники. Это впечатление усугубляется формулировкой ч.2 ст.13,  согласно которой «законодательный орган государственной власти Российской Федерации ежегодно в соответствии (курсив мой - В.Л.) с посланием Президента Российской Федерации о положении в Российской Федерации и предложениями Правительства Российской Федерации определяет при утверждении федерального бюджета годовые объемы средств, выделяемых для выполнения федеральных научно-технических программ и проектов, объем финансирования научных организаций и размер средств, направляемых в федеральные фонды поддержки научной и (или) научно - технической деятельности, а также систему экономических льгот, стимулирующих эту деятельность».  В данном случае вместо слова «в соответствии» следовало бы говорить «с учетом». В противном случае  получается, что процесс принятия парламентом закона о федеральном бюджете в части определения  средств на науку предопределен  положениями, содержащимися в президентском послании и в предложениях правительства.  Очевидно, что такой подход не соответствует конституционным полномочиям   законодательного органа власти.

Кроме того, закон о науке не определяет правовой статус документа, в котором Президент РФ обозначает основные направления ГНТП. К настоящему времени действующим президентом принято несколько программных и нормативных документов отражающих позицию главы государства по поводу целей и основных направлений государственной политики в данной области. В их числе следует прежде всего выделить новую редакцию Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденную Указом Президента РФ от 10.01.2000 г., послания Федеральному Собранию 2001 и 2002 годов и   «Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу» (далее – «Основы…»), принятые на совместном заседании Совета Безопасности Российской Федерации, президиума Государственного совета Российской Федерации и Совета при Президенте Российской Федерации по науке и высоким технологиям19. В последнем  документе позиция главы государства по вопросам научно-технической политики  сформулирована в наиболее развернутом виде. Однако этот документ не имеет четкого нормативно-правового статуса, поскольку не он не был утвержден ни указом, ни распоряжением Президента РФ. Полагаем, что было бы целесообразно закрепить в  законе о науке необходимость утверждения  такого рода   документов указами. Это не только существенно повысит регулятивный потенциал соответствующих программных документов, но и создаст дополнительные правовые основы для участия парламента в процессе формирования ГНТП, поскольку парламент может выразить свое отношение к положениям указа путем  принятия    федерального закона, в котором положения указа получат (или не получат) законодательное закрепление.

 Неясность нормативно-правового статуса  документа, определяющего стратегию развития научно-технического комплекса страны, негативно сказывается на  деятельности Правительство РФ, которое является активным участником процессов выработки и реализации государственной политики в области науки. Одна  из наиболее важных организационно-правовых форм участия Правительства РФ в формировании ГНТП  - разработка прогнозов социально-экономического развития страны на длительную перспективу и программ социально-экономического развития на краткосрочную перспективу. Из закрепленного в Конституции РФ распределения полномочий между Президентом РФ и Правительством РФ, следует, что эти прогнозы и программы должны разрабатываться в соответствии с теми  подходами к формированию и осуществлению внутренней политики, которые определяются  главой государства. Применительно  к сфере науки это означает, что  соответствующие программные документы, подготовленные Правительством РФ, должны развивать и конкретизировать  положения утвержденных Президентом РФ «Основ политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу». Правда, в действующем законодательстве  нет нормы, закрепляющей обязанность правительства принимать свои  постановления и распоряжения в соответствии с любыми программными документами  главы государства. Здесь есть лишь нормы, согласно которым правительство издает  свои акты на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов президента (п.1 ст.115 Конституции РФ), а применительно к программам социально-экономического развития на среднесрочную перспективу специально оговаривается, что они разрабатываются, исходя из положений, содержащихся в послании Президента РФ (п.6 ст.4 ФЗ от 09.07.1999 №159-ФЗ «О государственном прогнозировании и  программах социально-экономического развития Российской Федерации»). Однако обязанность правительства руководствоваться в своей работе такого рода программными документами, как «Основы…», вытекает из конституционного распределения полномочий между президентом и правительством.  Тем не менее  принятая недавно Программа социально-экономического развития Российской Федерации на  среднесрочную перспективу (2003 – 2005 годы)20 явно не соответствует этому требованию.

 Достаточно сказать, что в «Основах» развитие науки отнесено к числу высших приоритетов российского государства, а в Программе проблемам науки как самостоятельной сферы деятельности не уделено  серьезного внимания. В ней даже отсутствует раздел, специально посвященный науке  (при том, что есть разделы,  по проблемам образования, здравоохранения, культуры и спорта). Вся программа развития этой важнейшей сферы жизнедеятельности общества и государства дана в р.5.1 «Политика в области развития науки и стимулирования инноваций». Для сравнения отметим, что  в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на  2002 - 2004 годы ( утв. Постановлением Правительства РФ от 06.06.2002 г.)   было  два раздела, посвященных проблемам науки – это разделы «Политика в области науки» и «Научно-техническая и инновационная политика». Но главное, что в последнем варианте Программы прямо формулируется задача сокращения государственного сектора науки. В качестве мер, которые предполагается реализовать в ближайшее время (наряду с декларативно сформулированными тезисами о «поддержке фундаментальных исследований», «поддержке ведущих научных школ», «обеспечение эффективного взаимодействия организаций частного и государственного сектора науки» и т.п.) содержится весьма конкретная установка на акционирование и приватизацию организаций, относящихся к   государственному сектору науки. При этом предполагается «ликвидация государственных научных организаций, утративших научный профиль или не имеющих достаточных кадровых и материально-технических ресурсов»21 (ясно, что  такому критерию будет соответствовать большинство научных организаций)».
О серьезности этих намерений говорит тот факт, что они полностью вписываются в общую экономическую стратегию правительства, суть которой состоит в том, чтобы оживить перерабатывающую промышленность, не затрагивая интересов сырьевого сектора экономики. Авторы программы гордятся тем, что предлагают реформирование «без проигрывающих»22. Однако логика экономической жизни предполагает, что проигравшие все-таки будут, и в их числе, судя по всему, окажутся учреждения и предприятия государственного научно-технического комплекса.    Между тем, в силу целого ряда вполне понятных причин сохранение и развитие российской науки на данном этапе - это прежде всего сохранение и развитие  государственного научного сектора, поскольку частный российский бизнес  в обозримой перспективе не сможет позволить себе роскошь содержать  общенациональную науку. 
Если стимулирование инвестиционной активности перерабатывающей промышленности  будет осуществляться за счет  сокращения государственной поддержки  науки, то это будет противоречить не только признанию науки высшим государственным приоритетом, но и провозглашенному в  «Основах политики Российской Федерации в области развития науки … » курсу на   инновационное развитие экономики. В этой связи  заслуживает поддержки позиция председателя Комитета Государственной Думы РФ по бюджету и налогам А.Жукова, который считает неверной ориентацию на  обеспечение экономического роста путем снижения государственных расходов. Задача состоит в том, чтобы сделать государственные расходы более эффективными, что, по его мнению,  предполагает     повышение расходов на фундаментальную науку, а не на производство23.   

 Другая правовая проблема, связанная с  неопределенностью статуса Правительства РФ как участника процессов формирования и реализации ГНТП, заключается в ненадлежащей конкретизации в действующем законодательства положения п.1 ст.114 Конституции РФ о том, что Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной  политики в   области науки.  По логике правовой конкретизации норм конституции  все нормативно закрепленные полномочия правительства должны представлять собой уточнение и развитие этого  конституционного полномочия.  Однако в  ФКЗ «О Правительстве  …» применительно  к полномочиям Правительства РФ в сфере науки говорится   лишь   о том, что «Правительство Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки; обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки» (абз.2 ст.17). Очевидно, что в  ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» следовало бы указать, что правительство осуществляет  свои полномочия в рамках поведения единой государственной политики в области науки (как это сделано   применительно к сфере образования в абз.3 ст.17  данного закона).  А затем уже в   законе о науке необходимо было бы раскрыть содержание деятельности правительства по обеспечению единства государственной научной политики через определение  конкретных функций органов исполнительной власти. Однако  в законе о науке рассматриваемое  конституционное полномочие правительства лишь  указано наряду с иными полномочиями федеральных органов государственной власти в сфере ведения Российской Федерации (п.1 ст.12).  Между тем все иные полномочия органов  исполнительной власти (причем, не только в сфере  ведения федеральных органов государственной власти, но также и в сфере совместного ведения Федерации и субъектов) должны представлять собой конкретизацию данного  конституционного полномочия и не могут быть перечислены как однопорядковые с ним в рамках общего перечня.

Таким образом, можно констатировать, что ни в федеральном конституционном законе о правительстве, ни в федеральном законе о науке   соответствующее положение ст.114 Конституции РФ не получило  должного развития.  Очевидно, что при совершенствовании законодательства о науке необходимо восполнить  данный правовой пробел. Как отмечается в Сводном аналитическом докладе Счетной палаты РФ «Основные проблемы и условия эффективного воспроизводства отечественного научного потенциала»24, это способствовало бы повышению   ответственности Правительства РФ за воспроизводство научного потенциала страны25.
Cледующий участник формирования ГНТП -  законодательные и исполнительные  органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Правовые параметры их участия в данном процессе закреплены в п.1 ст. 13 ФЗ «О науке…»,   где говорится, что Президент РФ определяет направления ГНТП  на основе доклада Правительства РФ, формируемого с учетом предложений субъектов Российской Федерации, и в п.4 ст.13, в соответствии с которым ГНТП на региональном уровне  формируется при взаимодействии федеральных и региональных органов власти с учетом интересов регионов.  Последнее положение  конкретизируется в п.3 ст.12 закона, согласно  которому к ведению органов   власти субъектов Федерации относится финансирование научной и научно-технической деятельности за счет средств бюджетов субъектов Федерации, и в  п.5 ст.15 закона, где сказано, что работы регионального значения могут финансироваться за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.  Очевидно, что реальное участие регионов в формировании ГНТП в значительной степени определяется мерой их участия в финансировании научных исследований.   Как показывает практика, участие регионов в  этих процессах в целом весьма незначительно. Достаточно сказать, что доля финансирования региональной науки из бюджетов субъектов федерации составляет лишь 2-4% от общего объема финансирования региональной науки, которое в основном осуществляется за счет федерального бюджета и внебюджетных источников (при этом  доля федерального бюджета составляет около 50% общего объема затрат на науку в регионах)26.
В настоящее время в  федеральных органах исполнительной власти обсуждается возможность  передачи части государственных научных организаций федерального уровня на балансы региональных бюджетов. Очевидно, что в сложившейся ситуации это будет означать снижение уровня государственной поддержки науки.  Между тем, задача, напротив, заключается в укреплении государственной поддержки науки путем привлечения финансовых ресурсов субъектов Федерации. С этой целью было бы целесообразно  закрепить в ФЗ «О науке…» минимальный норматив финансирования региональных научных исследований (в проценте к расходной части регионального бюджета), как это сделано применительно к финансированию науки из федерального бюджета (п.1 ст.15 закона).  Принятие   данной нормы позволило бы активизировать усилия органов власти субъектов Федерации по финансированию региональной науки, а  соответственно и повысить их статус как участников процесса формирования ГНТП.  Наличие  подобного требования к региональному бюджету в федеральном законе  соответствует конституционно-правовому положению о единстве государственной научно-технической политике,  проводимой органами исполнительной власти Российской Федерации.
Особого внимания при  разработке стратегии развития законодательства о науке требует проблема повышения роли научного сообщества в формировании и реализации ГНТП. Конституционный принцип свободы научного  творчества, предполагающий активную роль научного сообщества страны  в этих процессах, не получил надлежащего развития в законодательстве о науке.  Так, ст.6 ФЗ «О науке…» (посвященная государственным академиям наук, ничего не говорит о роли  этих академий   в формировании ГНТП. Закон ограничился в  данном вопросе лишь положениями о том, что формирование и практическое осуществление такой политики обеспечивают соответствующее федеральное министерство «совместно с Российской академией наук, отраслевыми академиями наук…» (п.1 ст.12). И даже Устав Российской академии наук, в который лишь в 2002 г. было включено положение об участии РАН в разработке государственной научно-технической политики, никак не конкретизирует формы такого участия.  Между тем этот вопрос нуждается в четкой правовой регламентации. То же самое относится и к  положению п.3 ст.13 закона о науке, согласно которому «определение основных направлений государственной научно - технической политики, научно - техническое прогнозирование, выбор приоритетных направлений развития науки и техники, разработка рекомендаций и предложений о реализации научных и научно - технических программ и проектов, об использовании достижений науки и техники осуществляются в условиях гласности, с использованием различных форм общественных обсуждений, экспертиз и конкурсов». Отсутствие  законодательно определенных процедур и форм участия научного сообщества в  указанных процессах формирования ГНТП придает этим нормам в значительной мере декларативный характер. Не восполняет  данный пробел и Положение о Министерстве промышленности, науки и технологий  РФ (утв. Постановлением Правительства РФ от 26.10.2000 г. N 812), на основе которого пока работает недавно сформированное Министерство образования и науки РФ.  В Положении отмечается лишь, что Министерству предоставляется право (но не вменяется ему в обязанность) «создавать научные, научно - технические, экспертные и координационные советы, научно - технические комиссии, экспертные и рабочие группы по важнейшим проблемам науки и программам, по которым Министерство является государственным заказчиком». Однако порядок формирования таких советов, комиссий и экспертных групп остается не определенным.
Весьма показательно в этом плане то обстоятельство, что  «Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий  …», а также «Приоритетные направления науки, технологий и техники Российской Федерации» и «Перечень критических технологий Российской Федерации» не проходили предварительного обсуждения в научном сообществе27. Очевидно, что разработка организационно-правовых форм и  процедур участия научного сообщества в определении основных направлений государственной научно-технической политики, в работе по научно-техническому прогнозированию, в выборе приоритетных направлений развития науки и техники и т.д.   - это одна из актуальных задач дальнейшего развития законодательства о науке.
2). Основные направления правового обеспечения реализации государственной  научно-технической политики.  В настоящее время государственная политика в  данной сфере должна быть направлена на поддержку фундаментальной науки (включая ее общественно-гуманитарную, естественнонаучную и техническую составляющие) при максимально возможном сохранении  всего объективно сложившегося научного комплекса; на отработку эффективных механизмов отбора и периодической корректировки научных приоритетов как на федеральном, так и на региональном уровнях; на дополнительную  государственную поддержку приоритетных направлений научных исследований в сфере фундаментальной и прикладной науки.

С позиций         такого подхода  совершенствование законодательства о науке в рамках правового обеспечения реализации ГНТП должно, на наш взгляд, включать в себя прежде всего следующие направления работы:

 а). Усиление правовых гарантий выполнения государством своих обязательств по финансированию  фундаментальной науки и имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки.  Как справедливо отмечается в упомянутом выше  Сводном аналитическом докладе Счетной Палаты, «в условиях слабой коммерческой востребованности науки федеральный бюджет остается основным фактором государственного регулирования на федеральном уровне, способным привести к увеличению в России затрат на научные исследования и разработки до приемлемых объемов»28. Поэтому  главное направление государственной поддержки науки на данном этапе должно быть связано с принятием государством надлежащих обязательств по финансированию науки и жестким контролем за их выполнением. В  этой связи представляется целесообразным введение ответственности органов исполнительной власти и   должностных лиц  за неисполнение бюджетных обязательств перед наукой.

Кроме того, заслуживают внимания предложения о расширении соответствующих полномочий Счетной Палаты РФ: речь идет о  распространении предварительного контроля  на стадию составления проекта федерального бюджета, о восстановлении  тех полномочий Палаты в сфере оперативного контроля исполнения бюджета, которые были приостановлены законами о федеральном бюджете на 2002 и 2003 г.г., о наделении Палаты полномочиями по реализации результатов ее контрольных мероприятий, о придании Палате функций по контролю за эффективностью бюджетной политики страны29.  

б). Разработка правовых форм и механизмов дополнительного финансирования науки и технологий.  Предложенный в «Основах» подход к финансированию научно-технической сферы,   ориентирующий на «совершенствование финансирования государственного сектора науки и высоких технологий преимущественно путем расширения масштабов перехода на конкурсной основе к адресному финансированию научных исследований и экспериментальных разработок» (п.17), представляется недостаточным. Ясно, что при заданных «Основами» рамках бюджетного финансирования конкурсное распределение весьма ограниченных средств  на практике повлечет за собой лишение финансирования тех научных  проектов, которые не окажутся в числе  победителей конкурсов. Но специалистам хорошо известно, что даже эффективная система конкурсного отбора в сфере исследований и разработок (до которой нам еще явно далеко30)  имеет ряд существенных дефектов, которые могут привести к  стратегическим просчетам. Главным из них является то обстоятельство, что конкурсное распределение средств, как справедливо отмечает Ж.Алферов, ориентирует на экстенсивный путь развития науки, так как конкурс обычно проводится  в сфере уже известной тематики, а принципиально новые идеи по природе своей не могут быть объектами конкурсного отбора.  «Чрезвычайно важно, - продолжает он эту мысль, - ставить работы, которые диктуются внутренней логикой развития данной узкой области науки. Для этого просто нужно иметь хорошее финансирование»31.  Поэтому представляется неверным делать основной акцент при совершенствовании финансирования государственного научно-технического сектора на  конкурсном    распределении средств на исследования и разработки.  Конкурсный подход должен сочетаться с сохранением и совершенствованием исторически сложившейся в нашей стране системы сметного финансирования  науки. В  противном случае стремление добиться успеха на некоторых прорывных направлениях   неизбежно приведет к подрыву объективно сложившейся системы научных исследований со всеми вытекающими отсюда далеко идущими негативными последствиями.  

При этом, исходя из весьма ограниченных  возможностей прямого бюджетного финансирования науки, на данном этапе необходимо сконцентрировать усилия на поиске косвенных механизмов финансирования (таких, как  налоговые  льготы, нормы амортизации и ставки амортизационных отчислений и т.д.). Проводимая в настоящее время налоговая реформа не  обеспечивает стимулы для научно-инновационного развития экономики страны. Действуя в соответствии с общими ориентирами налоговой реформы, не учитывающими в должной мере специфику научной сферы и значение науки как важнейшего фактора  инновационной модернизации российской экономики,  Налоговый кодекс РФ отменил в отношении научных организаций многие налоговые льготы,  не компенсировав в должной мере  финансовые потери науки. А готовящиеся в настоящее время решения по отмене для научных организаций льгот по уплате налогов на землю и на имущество может привести к весьма существенному ухудшению финансового  состояния научных организаций.  В этих условиях актуально стоит задача корректировки   налоговой политики. Выработка    соответствующих экономических механизмов и их надлежащее правовое оформление должны стать  главными направлениями работы по совершенствованию финансирования государственного научно-технического сектора. 

В данной связи  представляет значительный интерес схема стимулирования научной и инновационной деятельности, предложенная А.Кулагиным и Л.Леонтьевым. Схема включает в себя выделение трех групп национальных приоритетов в научно-инновационной сфере: 1) критические приоритеты (фундаментальные исследования, оборонные разработки, работы в области охраны окружающей среды и формирования системы государственных эталонов); 2) прорывные технологии, обеспечивающие выход России на мировой рынок технологий и гарантирующие экономическую независимость страны по импортозаменяющим технологиям; 3) социально ориентированные приоритеты, нацеленные на поддержку отечественного производителя. При этом научные исследования, нацеленные на реализацию критических приоритетов, предлагается освободить от всех налогов и сборов (кроме страховых взносов в государственные  социальные фонды) в случаях, когда они финансируются из государственного бюджета, а для частных инвестиций в эти исследования - вычитать из налогооблагаемого дохода инвестора расходы на НИОКР и трансферт технологий в размере 150% к фактически осуществленным. По прорывным и социально ориентированным приоритетам  предлагаются  такие меры дополнительного налогового стимулирования, как освобождение от налога инвестиции, направляемые  на освоение новых видов техники и материалов на 100-120% от фактических затрат; предоставление инвестиционного налогового кредита; освобождение от налога на добавленную стоимость и ввозных таможенных пошлин импортируемые оборудование, сырье, материалы, лицензии, ноу-хау, необходимые для реализации соответствующих инвестиционных проектов и т.д.32.

Другое важное направление стимулирования научно-инновационной деятельности связано с созданием условий для эффективной работы венчурных фондов. В настоящее время в стране действует около 50 венчурных фондов, в основном с иностранным капиталом33. Концепция развития венчурной индустрии предполагает создание в ближайшее время десяти региональных и отраслевых фондов с государственным участием, деятельность которых будет способствовать  стимулированию частных инвестиций в инновационную сферу. Средства для этого будет привлекаться из созданного в 2000 г. венчурного инновационного фонда, а также из бюджетов министерств и органов власти субъектов Федерации на долевой основе.

 Одновременно с этим целесообразно использовать  опыт развитых стран по «экономическому понуждению промышленников к техническому перевооружению производства на базе современных высоких технологий»34. Исходя из этого опыта,  некоторые крупные организаторы отечественной науки предлагают ввести обязательные отчисления юридических коммерческих лиц (в разных вариантах это отчисления либо от прибыли, либо с оборота), которые целевым образом направлялись  бы на развитие науки, одновременно способствуя и запуску инновационных механизмов в экономике35.   Так, например, Президент Российской академии архитектуры и строительных наук А.П.Кудрявцев  считает целесообразным создание двух специальных фондов,  куда поступали бы такие отчисления (один  -  для финансирования отраслевой науки, другой – для финансирования фундаментальной науки и приоритетных направлений прикладных  исследований)36. В отличие от   действующих сейчас внебюджетных фондов, которые формируются за счет добровольных отчислений, осуществляемых на договорной основе, данные фонды аккумулировали бы взносы, являющиеся по своей природе налоговыми отчислениями.
Особого внимания заслуживает здесь идея  привлечения частного капитала к финансированию фундаментальной науки. В современных условиях было бы ошибкой сводить задачи  государства по  созданию организационно-правовых форм интеграции науки и производства лишь  к стимулированию инновационной активности промышленности и коммерциализации прикладной науки (на чем обычно и делается акцент, когда речь идет об интеграции науки и производства). При таком подходе наука рассматривается как ресурс, способный помочь решать краткосрочные задачи, что, как справедливо заметил в данной связи Председатель Российского фонда фундаментальных исследований акад.М.В.Алфимов, может привести к стратегическим потерям в недалеком будущем37, причем,  не только для государства в целом, но и для   частного бизнеса. Привлечение  коммерческих структур к финансированию фундаментальной науки – это адекватная форма платы за то, что бизнес пользуется плодами науки как неким общекультурным достоянием. А с другой стороны -  это долгосрочные вложения   бизнеса  в свое собственное развитие и в прогресс экономики в целом. Ведь, чтобы выдержать конкуренцию в условиях глобализирующегося мира, надо  создавать инновации, находящиеся на самых передовых рубежах  научного знания. Наивно думать, что у России  накоплен такой запас результатов интеллектуальной деятельности, внедрение которых в производство  и является сейчас главной задачей. Современное инновационное развитие - это процесс постоянного освоения нового знания, находящегося на передовых рубежах науки. А чтобы получить такое знание, нужно иметь фундаментальную науку,  обладающую достаточной мерой свободы от диктата рынка. С этой целью необходима  выработка таких организационно-правовых форм участия коммерческих юридических лиц в  содействии научно-инновационному  развитию, чтобы плодами этого участия  в должной мере могла бы воспользоваться и фундаментальная наука.

Осуществляя курс на инновационное развитие экономики, важно   исходить из того, что именно наука, создающая те результаты интеллектуальной деятельности, которые получают затем практическую реализацию, является важнейшим участником инновационных процессов. Поэтому интересы науки требуют здесь первоочередного внимания.  При этом науку  как участника инновационных процессов следует рассматривать в единстве ее фундаментальной и прикладной составляющих. Это означает, что государственную политику по стимулированию инновационной  деятельности надо выстраивать таким образом, чтобы плодами участия прикладной науки в инновациях  в должной мере могла бы воспользоваться и фундаментальная наука. Эффективное участие прикладной науки в инновационных процессах    должно стать фактором  сохранения и развития материально-технической базы, кадрового  потенциала и информационной инфраструктуры фундаментальной науки.  В противном случае (без надлежащего учета интересов   фундаментальной науки) будут  утрачены стратегические перспективы  инновационного развития страны.

Наряду с совершенствованием косвенных механизмов бюджетного финансирования научно-технической деятельности   важно  стимулировать  приток в данную сферу внебюджетных  средств. В этой связи  необходимо создание правовых условий для более эффективного функционирования внебюджетных фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности, для повышения эффективности деятельности федеральных, межрегиональных и региональных фондов научного, научно-технического и технологического развития, для развития страхования инвесторов от риска, связанного с внедрением новых технологий, для  стимулирования малого наукоемкого бизнеса   и т.д.


Нуждается в  правовом упорядочении такая форма финансирования российской науки, как  гранты, получаемые научными организациями и отдельными исследователями. Несмотря на все большую распространенность данной формы финансирования  ГК РФ не  определяет понятие гранта и вообще не использует этот термин. Между тем договор, которым на практике опосредуется получение гранта, не охватывается в полной мере ни одним их видов обязательств, предусмотренных гражданским кодексом. Закон о науке восполняет указанный пробел (и то не вполне корректно) лишь в части  соответствующей законодательной дефиниции, но при этом не определяет ни права и обязанности грантодателей и грантополучателей, ни правовые формы заключения договора на получение гранта и выполнение работ по гранту. В данной связи следует отметить, что обсуждаемая сейчас в Минпромнауки России идея разработки и принятия специального федерального закона «О грантах на научные исследования и разработки» заслуживает поддержки.

в). Усиление правовых форм государственной поддержки науки,   связанных с реализацией конституционного принципа свободы научного творчества. Необходимо преодолеть узкую трактовку данного принципа в действующем законе о науке, где понятие свободы научного творчества  связывается лишь с предоставлением субъектам научной  и научно-технической деятельности права выбора направлений и методов проведения научных исследований и экспериментальных разработок (ч.2 ст.3 закона).  Очевидно, что свобода научного творчества включает в себя весь комплекс прав субъектов научной деятельности, гарантированных Конституцией РФ и действующим законодательством. В соответствии с фундаментальным конституционно-правовым принципом, согласно которому человек, его права и свободы  - это высшая ценность, а признание, соблюдение и защита этих прав и свобод - обязанность государства, ч.1 ст.44 Конституции РФ гарантирует свободу человека в такой важнейшей сфере самореализации личности, как сфера научного и технического творчества.  Данная гарантия подкрепляется другими положениями   Конституции РФ и прежде всего  нормами, закрепляющими свободу информации (ч.4 ст.29), право на защиту от недобросовестной конкуренции (ч.2 ст.34), право на защиту интеллектуальной собственности (ч.1 ст.44). Этот комплекс взаимосвязанных прав и свобод - свобода научного творчества, право на защиту его результатов, свобода информации - признан мировым сообществом и закреплен в ряде ратифицированных Россией международно-правовых актах.

 Наиболее значимой в современных условиях правовой формой обеспечения свободы научного творчества является защита интеллектуальной собственности на результаты научной деятельности. Проблемы правовой защиты научной интеллектуальной собственности в последние десятилетия приобрели особую актуальность во всем мире в  связи с  формированием в развитых странах новой экономики, в основе которой лежат знания, воплощенные в наукоемкие технологии. Научно-технологический прогресс все заметнее меняет представления о том, какие результаты научной деятельности подлежат  защите авторским и патентным законодательством и в какой форме может осуществляться эта  защита в современных условиях. В этой ситуации  формы и способы правовой   защиты результатов научной деятельности становятся объектами борьбы различных социальных интересов, и  прежде всего науки как особого социального института, с одной стороны, и бизнеса, представляющего высокотехнологичные сектора промышленности, с другой.

Проблема поиска  такого баланса между интересами науки и бизнеса, который способствовал бы стимулированию инвестиций в инновационное развитие и, в то же время, не ограничивал бы возможности научного поиска,  особенно актуальна для нашей страны.  В связи с отказом законодателя от идеи включения в Гражданский кодекс РФ самостоятельного раздела, посвященного интеллектуальной собственности38,  существенно затрудняется решение целого ряда вопросов,  касающихся защиты интеллектуальной собственности на результаты научной деятельности при введении их в гражданский оборот.  Недавнее внесение изменений и дополнений в Патентный закон Российской Федерации, в  законы Российской Федерации  «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных» и «О правовой охране топологий интегральных микросхем» не сняло  всех проблем в этой сфере. По-прежнему  сохраняются   серьезные пробелы в области охраны произведений науки авторским правом. Факторами, сдерживающими  научно-инновационное развитие, являются несовершенство законодательства о государственной тайне и о коммерческой тайне,  отсутствие четкого законодательного определения объектов интеллектуальной собственности военного, специального и двойного назначения и порядка их использования в гражданском обороте и т.п. В целом можно сказать, что    неразвитость отечественного гражданского законодательства, его несоответствие сложным реалиям российской экономической жизни в значительной мере обусловливает то обстоятельство, что в настоящее время вхождение науки в рынок зачастую идет теневыми путями.

Заметный вклад в  реализацию принципа свободы научного творчества и создание  дополнительных  механизмов поддержки фундаментальной науки могла бы  внести разработка оптимальной правовой модели сочетания методов государственного регулирования и самоуправления  в деятельности научных организаций с учетом  их коммерческой активности.  Закон о науке в его действующей редакции ограничился в этом вопросе лишь положениями о том, что «руководители государственных научных организаций и научных организаций академий наук, а также негосударственных научных организаций назначаются (избираются) в соответствии с законодательством и в порядке, предусмотренном их уставами» (п.3 ст.7 закона)39 и что «ученые советы государственных научных организаций разрабатывают и утверждают планы научных работ и развития государственных научных организаций гласно исходя из государственных заданий, профиля государственных научных организаций, их научных и экономических интересов» (п.4 ст.7). Между тем в условиях активного вхождения науки в рынок, с характерной для этих процессов правовой неупорядоченностью способов, форм и пропорций перераспределения результатов рыночного использования научной продукции внутри исследовательских коллективов такая законодательная трактовка понятия «самоуправление научной организации» представляется явно недостаточной40. 

Становится все более очевидной необходимость законодательного закрепления таких организационно-правовых форм самоорганизации научных коллективов, которые позволили бы коллективам  в сотрудничестве  с администрацией участвовать в распределении средств, поступающих от рыночного использования результатов труда членов научного коллектива.   В  русле такого подхода представляет интерес сложившаяся в некоторых научных институтах практика создания финансовых комиссий при ученых советах. В данной связи актуализируется проблема восполнения правового пробела, связанного с отсутствием в действующем законодательстве определения правового статуса ученого совета научной организации.

Другой важный аспект проблемы оптимального сочетания методов государственного регулирования и самоуправления  в научной сфере   связан с  разработкой особого правового статуса государственных академий и государственных научных фондов как самоуправляемых   организаций, имеющих государственный статус..  Данный правовой пробел  может быть восполнен путем   внесения соответствующих дополнений в закон о науке, либо (что более правильно) путем принятия специальных федеральных законов «Об академиях наук, имеющих государственный статус» и «О государственных научных фондах».     

 г). Совершенствование политики приватизации государственного имущества в научно-технической сфере.  Первая волна приватизации, осуществленной без учета специфики научно-технической деятельности, как известно, весьма  негативно сказалась на состоянии научно-технического комплекса и прежде всего отраслевой науки. В настоящее время Правительство РФ  вновь предпринимает шаги по сокращению количества научных организаций, финансируемых из государственного бюджета.  В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на  среднесрочную перспективу (2003 – 2005 годы)41 прямо формулируется задача сокращения государственного сектора науки.  Наряду с декларативно сформулированными тезисами о «поддержке фундаментальных исследований и ведущих научных школ»,  там содержится весьма конкретная установка на «акционирование и приватизацию организаций, относящихся к   государственному сектору науки, ликвидацию государственных научных организаций,  не имеющих достаточных кадровых и материально-технических ресурсов. 

Очевидно, что в условиях, когда подавляющее большинство научных организаций уже не имеет таких ресурсов, необходимы более четкие критерии для акционирования, приватизации, а тем более – ликвидаци научных организаций. При этом необходимо более четко отразить в законодательстве  специфику приватизации в научно-технической сфере, исходя из того, что, как справедливо отмечает в данной связи заместитель директора Института экономики, политики и права в научно-технической сфере Минпромнауки Россия Т.Е.Кузнецова, «в научной сфере России, по крайней мере, в ближайшем будущем должна быть сохранена высокая доля госсектора. Альтернативой этому является дальнейшее разрушение этой сферы»42.

 д).   Разработка правовых мер, способствующих повышению социального статуса науки и престижа научной деятельности.  О значении данного направления работы говорит то обстоятельство, что по итогам расширенного заседания Совета Безопасности РФ, на котором были приняты «Основы», дано поручение Правительству РФ  подготовить и представить Президенту РФ «предложения по совершенствованию законодательства о науке, предусмотрев меры по повышению престижа научной деятельности».  Очевидно, что основным фактором повышения престижа научной деятельности   в сложившихся условиях является повышение оплаты научных работников.  Однако применительно к этому вопросу в «Основах» речь идет лишь об «изменении системы оплаты труда работников бюджетных научных учреждений, включая предоставление права руководителям государственных научных организаций устанавливать работникам, внесшим значительный вклад в развитие российской науки, разработку и освоение наукоемких технологий и техники, должностные оклады без ограничения их максимального размер» (подпункт 2 п.28).

Такой подход демонстрирует намерение решить проблему оплаты труда в науке главным образом за счет мобилизации внутренних резервов научных коллективов. Очевидно, что практическая реализация  подобного подхода  приведет к дальнейшему оттоку научных кадров, что явно не согласуется с курсом самих же «Основ» на сохранение и развитие кадрового потенциала научно-технического комплекса. Наряду с этим здесь прослеживается весьма опасная тенденция к повышению зависимости работников от администрации научных организаций. Между тем, как показывает анализ практики работы государственных научных организаций, в условиях их активного участия в рыночных отношениях, рядовые работники зачастую оказываются в неоправданно большой материальной зависимости от руководителей научных организаций, весьма произвольно распоряжающихся результатами коммерческой деятельности  трудовых коллективов. Поэтому важно, чтобы оценка и признание значительности вклада научных работников в развитие российской науки и техники были бы опосредованы надлежащими процедурными механизмами самоуправления.  Очевидно, что эти проблемы нуждаются в  правовой регламентации.

Другой актуальной задачей совершенствования законодательства в  данной области  является определение общих принципов  привязки оплаты труда научного работника к уровню средней оплаты труда по стране и   закрепление  обоснованной    дифференциации оплаты труда научных  работников в зависимости от   ученых степеней и званий (без этого размеры увеличения доплат за ученую степень лишаются надлежащей обоснованности).  Под этим углом зрения нуждается в корректировке   формулировка закона п.6 ст.4 ФЗ «О науке…», согласно которой научный работник имеет право «на объективную оценку своей научной деятельности и получение вознаграждений, поощрений и льгот, соответствующих его творческому вкладу». Эта формулировка не только не конкретизирует положение ст.21 Трудового кодекса РФ о том, что   работник имеет право на  выплату ему заработной платы в соответствии с его «квалификацией, сложностью труда, количеством и качеством выполненной работы», но, напротив, размывает правовой смысл данного положения. Одно дело - объективная оценка неизвестно кем научной деятельности работника (а такая неопределенность на практике всегда означает субъективный подход) и иное дело - оценка труда в соответствии с его квалификацией и сложностью. В области науки уже давно выработаны четкие формальные критерии квалификации и сложности научного труда, которые заданы ученой степенью научного работника. Поэтому задача  состоит в том, чтобы, во-первых, привязать оплату труда научного работника к уровню средней оплаты труда по стране и, во-вторых,  закрепить  обоснованную (здесь-то как раз и уместно слово «объективную») дифференциацию оплаты труда научного работника в зависимости от его ученой степени. При этом очевидно, что оплата труда научного работника без степени должна быть  выше средней оплаты по стране, поскольку научный труд предполагает высшее образование и соответствующую ему высокую квалификацию труда. В данной связи представляется обоснованным предложение специалистов о необходимости доведения средней заработной платы в науке до 180-200% по сравнению со средней по экономике с последующим снижением этого уровня до 160-170% (по мере увеличения доли молодежи в науке)43.  При этом соотношение оплаты труда научного работника без степени, кандидата наук и доктора наук должно быть таково, чтобы стимулировать профессиональный рост и быть реальным  фактором повышения эффективности научного процесса.

В плане конкретизации принципа свободы научного творчества было бы целесообразно также разработать и закрепить в законе о науке  специальный правовой статус работников, осуществляющих фундаментальные исследования, установить для них особый правовой режим регулирования труда, создать дополнительные гарантии пенсионного обеспечения и т.п.

ж) Обеспечение правовых гарантий усиления и совершенствования научной составляющей государственной политики. Вопрос о научной составляющей государственной политики, на первый взгляд, выходит за рамки рассматриваемой проблематики правового обеспечения ГНТП. Однако это связано с неоправданно узкой трактовкой в действующем законодательстве самого понятия государственной научно-технической политики как «составной части социально-экономической политики, которая выражает отношение государства к научной и научно - технической деятельности, определяет цели, направления, формы деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области науки, техники и реализации достижений науки и техники». В  такой трактовке  ГНТП нашел отражение традиционный советский подход к науке как к  отрасли экономики,  а к научной политике -  лишь как к  отдельной составляющей социально-экономической политики государства.  Между тем к настоящему времени во всех развитых странах мира «на научную основу перешли или переходят все основные направления государственной деятельности - социально-экономическая, внешняя, внутренняя, оборонная, структурная  и т.д. политики. Государственная научно-техническая политика становится базисом, ядром всех этих видов государственной политики»44.  Таким образом, государственная научно-техническая (а точнее – научная) политика развитых стран все в большей мере включает в себя научное обеспечение основных направлений государственной политики.

 Подобное расширение сферы действия государственной научной политики обусловлено тем обстоятельством, что в настоящее время без науки невозможно обеспечить такое качество  государственных решений, которое гарантировало бы населению современные стандарты жизни.  Ведь современный мир - это мир, созданный и поддерживаемый наукой. Наука (научное производство новых знаний и способов их технического и социального использования) сегодня является не только непосредственной производительной силой, но и необходимой основой любого эффективного общественного производства и управления.  Это имеет как свои плюсы (в обстановке нормального развития науки, а вместе с ней и общества,  государства, производства и т.д.), так и минусы - развал и крах всех социально-политических институтов и производственной инфраструктуры, социальные потрясения и техногенные катастрофы в условиях деградации науки и невыполнения ею своих функций по поддержанию и развитию общественного целого.

Применительно к России понимание этого обстоятельства диктует необходимость изменения самой идеологии государственной научно-технической политики, которая должна выйти из деформирующих ее рамок социально-экономической политики и приобрести не только самостоятельное, но и определяющее значение для всех сфер государственной и общественной жизни.  При этом следует отказаться от устаревшего узкотехнического подхода  с характерной для него дискриминацией гуманитарных исследований45 и говорить не о государственной научно-технической политике (которая  в значительной мере тяготеет к сфере промышленной политики), а о государственной научной политике или о государственной политике в области развития науки. Важнейшим элементом такой политики, гарантирующим адекватный вызовам  современности уровень научной составляющей всех сфер государственной и общественной жизни, должно стать  создание эффективной системы научного обеспечения  процессов разработки, принятия и реализации общегосударственных решений.

По сути дела речь идет о существенном повышении социального статуса науки как особого общественного института, который выражает интересы сохранения, воспроизводства и развития общества в целом. В демократическом обществе  наука как социальный институт осуществляет функцию социального контроля за действиями органов государственной власти. Надлежащее выполнение наукой этой важной социальной функции предполагает  включение в технологию государственного управления   механизмов научного сопровождения и независимой научной экспертизы всех этапов разработки, принятия и реализации государственно-властных решений. В настоящее время есть все основания говорить о невостребованности науки руководством страны46. Одно из исследований, проведенных в начале 1990-х годов47, показало, что  привлечение  ученых  к  научному обеспечению деятельности органов государственной власти зачастую определяется  такими факторами, как известность, полученная регулярными выступлениями в средствах массовой информации48, лояльность  по отношению к власти, умение привлечь к себе внимание и  т.п. За прошедшие с тех пор десять лет ситуация явно не улучшилась. Более того, основная часть авторитетных в науке специалистов утратила интерес к сотрудничеству с органами власти, убедившись, что отдача от такого сотрудничества крайне незначительна. 
 Без кардинального изменения  правовых основ взаимодействия власти и науки в рассматриваемой сфере отношений невозможно повысить низкий в настоящее время уровень экспертно-консультативного обеспечения  деятельности органов законодательной и исполнительной власти. Одно из основных направлений  совершенствования правовых основ экспертно-консультативной деятельности, на мой взгляд, должно быть связано с  закреплением в законе о науке демократических процедур выдвижения самим научным сообществом  квалифицированных специалистов для такой работы (возможно, с учетом пожеланий соответствующих властных структур).  В противном случае все усилия по повышению роли науки в процессе государственного управления могут свестись к упрочению позиций  формируемого самими чиновниками  клана советников и консультантов,  представители которого придают властным решениям   видимость научной легитимации и попутно «осваивают» совместно с чиновниками  отпускаемые на науку бюджетные средства по схеме, известной как система «отката».
Демократизация  процессов формирования экспертного сообщества потребует расширения функций ученых советов  и актуализирует проблему определения их правового статуса как органов самоуправления в рамках научных организаций (в настоящее время  приходится констатировать наличие правового пробела в  данной сфере). При этом было бы целесообразно законодательно определить критерии, которым должны соответствовать научные организации и отдельные специалисты, имеющие право осуществлять независимую экспертизу для органов законодательной и исполнительной власти и консультативную поддержку их деятельности. Для повышения престижа и качества экспертно-консультативной формы научной  работы  следует предусмотреть в законе  ее возмездный характер, адекватный ее значению и сложности.  Только при таких условиях может быть обеспечен приток в  данную сферу деятельности наиболее подготовленных научных кадров, а также действительно независимый характер экспертно-консультативной деятельности и как следствие этого - объективный (т.е. подлинно научный) характер ее результатов. Не менее важно   определить правовой  статус  предлагаемых  учеными рекомендаций и формы использования этих  рекомендаций в практике  деятельности органов власти. Например,  следует указать, что выводы, полученные в результате такой независимой научной экспертизы конкретных законопроектов или предлагаемой законодательной политики в той или иной сфере отношений, подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении на заседаниях Государственной Думы или Совета Федерации,  а рекомендации научно-технических советов и комиссий,  создаваемых при Министерстве образования и науки РФ, оглашаются на коллегии министерства, посвященной рассмотрению соответствующих проблем, и т.п.

 

Примечания:

 

1 Ст.2 Федерального закона от 23.08.1996 г. «О науке и государственной научно-технической политике».

2 Здесь следует обратить внимание наличие расхождений между текстом Конституции (где говорится о том, что Президент определяет основные направлениях внутренней политики), и текстом закона (где слово «основные» отсутствует). Очевидно, что формулировка закона должна быть приведена в соответствие с конституционным положением.

3 Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации. России надо быть сильной и конкурентоспособной. -  Российская газета, 19 апреля 2002 г., с.6.

4 По мнению авторитетных в этой области специалистов, Россия, еще не утратившая приоритет в сфере ряда макротехнологий (таких, как ядерные, космические, авиационные,  нефтегазодобыча и переработка, химическое, энергетическое, транспортное машиностроение и др.), может, при условии  грамотного выбора экономической политики,  сформировать экономику, основанную на знаниях и производящую знания (т.е. экономику с высокой долей интеллектуального труда, способную генерировать и удерживать интеллектуальную ренту, получаемую от внедрения  инноваций). - Нигматулин Р.И., Сорокин Д.Е.  Стратегия для России: проблема выбора. - Вестник РАН, т.72, №5, 2002, с.389.

5 Об этом свидетельствуют прежде всего   недопустимо низкие показатели доли страны на мировом рынке наукоемкой продукции (0,3% при наличии в стране 10% мирового научного потенциала) и доли инновационной продукции в общем объеме производимой в стране промышленной продукции (менее 5%).

6 Глазьев С.Ю. Новая эпоха - новый смысл для российской политики. - Независимая газета, 21 января 2000 г.

7 Приоритетные с точки зрения государства области  научных исследований отражены в Перечне приоритетных направлений развития науки, технологий и техники  и в Перечне критических технологий Российской Федерации, которые   были одобрены на расширенном заседании Совета Безопасности от 20.03.2002 г.

8 В России лишь во второй половине 90-х годов начал формироваться механизм выбора национальных научно-технологических приоритетов. Характерные для этого процесса «замедленные темпы и неясные очертания вполне объяснимы сопутствующим фоном - крайне сложно протекающим процессом реформирования экономики и значительным сокращением научного бюджета, а также неразработанностью  многих правовых и организационных механизмов согласования и отбора национальных целей развития и соответствующих им приоритетов в области науки и технологий». К настоящему времени достаточно эффективный национальный механизм отбора научно-технологических приоритетов, по мнению специалистов, еще не сложился. - Государственные приоритеты в науке и образовании. М., 2001, с.72.

9 Так, в преамбуле Приложения к постановлению Президиума РАН от 17.09.2002 г. №269 «Основные принципы планирования научно-исследовательской работы научной организации Российской академии наук» отмечается, что планирование   научно-исследовательской работы научной организации  РАН «осуществляется на основе утвержденного Президиумом РАН Перечня приоритетных направлений фундаментальных исследований». Между тем Устав Российской академии наук не предусматривает утверждение какого-то перечня приоритетных направлений, а тем более планирования на этой основе научных исследований, проводимых в рамках РАН.

10 См., напр.: Управление научно-техническим прогрессом. М., 1978 и др.

11 См., напр: Рассудовский В.А. Государственная организация науки в СССР. М., 1971; Управление наукой в социалистических странах. М., 1978; Правовые вопросы управления научными исследованиями. М., 1980 и др.

12 То обстоятельство, что в ст.1 ФЗ «О науке…», посвященной законодательству о науке и государственной научно-технической политике, ни Конституция РФ, ни ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» не указаны  в качестве источников права, регулирующего отношения в области науки, является пробелом данного закона.

13 В том числе: Федеральный закон от 20.06.1993 г. «О космической деятельности», Федеральный закон от 21.11.1995 г. «Об использовании атомной энергии», Федеральный закон от 20.05.2002 г. «О временном запрете на клонирование человека», ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «О континентальном шельфе Российской Федерации» в части морских ресурсных исследований и морских научных исследований (в части законодательства о морских научных исследованиях) и др. 

14 См.: Гордеева Н.А., Филь М.М. Комментарий к Федеральному закону «О науке и государственной научно-технической политике».  М., 1997, с.52.

15 Речь идет, в частности, о п.2 ст.11, закрепляющим в качестве основных принципов научно-технической политики «стимулирование научной, научно-технической и инновационной деятельности через систему экономических и иных льгот», и п.2 ст.13, согласно которому Правительство РФ определяет систему экономических льгот, стимулирующих научно-техническую деятельность .

16 Петрова Г.В. Налоговые отношения: теория и практика правового регулирования. Автореф. докт. дисс.. М., 2003, с.32.

17 Проблема низкого качества научного обеспечения законотворчества и прежде всего  недостаточного внимания к выработке стратегии развития законодательства и ее конкретизации применительно к отдельным сферам правового регулирования в последнее время привлекает серьезное внимание Совета Федерации РФ. В данной связи обсуждается идея создания Всероссийского центра мониторинга права, который помог бы законодателю в решении этих задач. – См. Мониторинг правоприменительной практики: реальность и перспектива. М., Издание Совета Федерации РФ, 2002, с.6-7, а также стенограмму парламентских слушаний Совета Федерации РФ. «Мониторинг правового поля и правоприменительной практики» 5.12.2002.г.

18 Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ. – Российская газета, 17 мая 2003 г., с.4.

19 Утв. Президентом РФ  30.03.2002 г., № Пр-576.

20 Программа утв. Распоряжением Правительства РФ от 15.08.2003 г. №1163р.

21 Еще до принятия данной Программы в рамках  Комиссии Правительства РФ по вопросам оптимизации бюджетных расходов началась подготовка решений по  приватизации или ликвидации государственных научных организаций, осуществляющих научные исследования по направлениям, не входящим в список Приоритетных направлений развития науки, техники и технологий (утв. Президентом РФ 30.032002 г. №Пр-577, №Пр-578).

22 Гурвич Е. Витамины для ВВП. Российская газета.2 сентября 2003 г., с.9

23 Горшкова Д. Три тормоза для двух ВВП. Политологи и экономисты предложили различные пути выполнения задачи, поставленной Президентом. –Российская газета, 11.09.2002 г., с.4

24 www.ach.gov.ru.

25 Доклад утвержден коллегией Счетной палаты РФ 27.12.2002 г. и   направлен в палаты Федерального собрания  РФ, Совет Безопасности РФ, Правительству РФ, государственным академиям наук и научным фондам, Минпромнауки России.

26 Лахтин Г.А., Миндели Л.Э. Наука в обновленной стране. - Вестник РАН, 2001, №11, с.985.

27 Малинецкий Г. Забытая академия.  Когда президент России говорил всерьез. – Независимая газета, 14 мая 2002 г.

28 Там же.

29 См.: Васильев А.  Правовое регулирование государственного бюджетного контроля в Российской Федерации. –  Автореферат канд. дисс., М.,  2003,  с. 10.

30 Об этом свидетельствуют, в частности, и дискуссии вокруг проекта ФЗ «О закупках и поставках продукции для государственных нужд» в части, касающейся конкурсов на размещение заказов  на научно-техническую продукцию, и  весьма спорный первый опыт распределения крупных грантов в системе РАН (См.:Ваганов А. Георгиев узел молекулярной биологии. Конкурс на получение академических грантов стал частным делом одного института. – Независимая газета, НГ-Наука, 14 мая 2003, с.11-12;  Интервью с председателем профсоюза работников РАН В.Соболевым. – Российская научная газета (Приложение к «Российской газете»), 14.05.2003 г., с..3.,и др. – выступление Спирина А.С. – Вестик АН2003, №10, с.882.)

31 Надеюсь на отвагу своих питомцев. Интервью с с.Ж.Алферовым -  Российская научная газета (приложение к «Российской газете»), 26.11.02.

32 Леотьев Л., Кулагин А. Чтобы льгота работала. – Поиск, №5(663), 1 февраля 2003 г., с.10.

33 См.: Скорняков А., Иванов Н. «Мозги  надо перерабатывать здесь» - Независимая газета, 17.10.2003, с.5.

34 Фортов В. Отечественная наука в переходный период. – Отечественные записки. Спец. выпуск «Блеск и нищета российской науки», 2002, №7, с.48. Кудрявцева А.П  Стенограмма парламентских слушаний Комитета по образованию и науке 25.03.2003 г. на тему: «О правовом обеспечении финансового регулирования научной деятельности в Российской Федерации» 25 марта 2003 г.

35 Там же.

36 Свои предложения А.П.Кудрявцев обосновывает применительно к архитектурно-градостроительной и строительной отрасли, но используемая им при этом аргументация по сути дела носит общенаучный характер.

37 Игры бюрократов? – Интервью  с акад М.В.Алфимовым. – Независимая газета, приложение НГ-Наука, №6, 2000, 21 июня.

38 О проблемах, с которыми столкнулись разработчики кодекса, см., напр.: Дозорцев В.А. Интеллектуальные права. Понятие, система, задачи кодификации. М., 2003, с.358-393.

39 Положение об избрании руководителей относится лишь к научным организациям системы государственных академий. Причем, как показывает практика избрания руководителей в последние годы, эта сфера отношений нуждается в законодательной регламентации, гарантирующей соблюдение здесь основных процедур и принципов демократии.

40 По данным ЦИСНа (Центрального института статистики науки при Минннауки России), 42% опрошенных ученых отметили, что деятельность предпринимательских структур, функционирующих на базе их научных организаций, осуществляется в интересах ограниченного круга лиц. (Ваганов А. Наука в академическом отпуске. - В кн.: В России что-то происходит. М., 2000, с.119).

41 Программа утв. Распоряжением Правительства РФ от 15.08.2003 г. №1163р. А еще до принятия Программы в  рамках  Комиссии Правительства РФ по вопросам оптимизации бюджетных расходов  начали готовять решения по  приватизации или ликвидации государственных научных организаций, осуществляющих научные исследования по направлениям, не входящим в список Приоритетных направлений развития науки, техники и технологий (утв. Президентом РФ 30.03. 2002 г. №Пр-577, №Пр-578).

42 Кузнецова Т.Е.  Один на один с рефлрмой (некоторые финансово-экономические проблемы функционирования научных организаций). – Науковедение, 2003, №1, с.67.

43 Наука и высокие технологии России на рубеже третьего тысячелетия. М, 2001.

44 Ваганов А. В поисках научно-технической политики. - Отечественные записки (Блеск и нищета российской науки),  с.186.

45 О такой дискриминации говорили, в частности, участники состоявшейся 28 мая 2003 г. Научно-практической конференции Российского гуманитарного научного фонда «Институт независимой экспертизы: опыт РГНФ». Как  справедливо отмечено в решении конференции, «глобальной тенденцией развития науки и общества является возрастание роли   гуманитарных наук в современном мире».

46 Именно так формулирует,  в частности, академик Г.В.Осипов наиболее болезненную точку во взаимоотношениях РАН с властными структурами.  – См.: Осипов Г. Академия наук под ударом. - Независимая газета, 23 февраля 2001, с.8. Аналогичную позицию неоднократно озвучивали в своих публичных выступлениях академик Д.С.Львов (см: Львов Д. Фирс в роли Лопахина. - Независимая газета, 3 марта 2001 г., с.8) и другие видные представители российской науки.

47 См.: Юревич В.А. Ученые в политике. – Полис, 1999,№2, с.81-97.

48 А как показывает анализ, журналисты-телевизионщики, «стремясь подобрать себе ученых-консультантов, как правило, обращаются не к объективно лучшим, а к тем, кто им знаком и удобен, создавая своего рода «клики советников» . - Юревич В.А. Наука при медиакратии. – Науковедение, 2002, №1, с.72-73.

 

 

 Монография опубликована в 2006г. в сборнике «Правовая политика и пути совершенствования правотворческой деятельности в Российской Федерации» (Ответственный редактор – директор Центра правовых исследований и развития законодательства, доктор юридических наук, профессор кафедры истории и теории государства и права Российского университета дружбы народов Н. С. Соколова). Работа выполнена  при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект № 02-03-00065а.

 





L 2005 АНО "Центр правовых исследований и развития законодательства"
All Rights Reserved E-mail: mail@centrlaw.ru
Все права защищены ©
Сайт создан компанией Big Apple