Телефоны в Москве: (495) 928 6863; (495) 648 6958; (495) 287 4552
 
Публикации    Наши заказчики    Отзывы    Контакты    
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Совет Федерации
Кадастра
Роспатент Российский гуманитарный научный фонд

Правовая политика: специфика понятия и ее преломление в постсоветской России


 

Муромцев Г. И., доктор юридических наук, профессор

 

 

Правовая политика : специфика понятия и ее преломление в  постсоветской России

 

Обращение к данной теме обусловлено такими обстоятельствами, как: 1) относительная новизна и недостаточная изученность понятия правовой политики; 2) всплеск интереса к нему в современной российской правовой литературе; 3) не всегда корректные подходы к его исследованию, влекущие соответственно неадекватные выводы.

 

1.     Правовая политика: вопросы методологии.

 

Их мы рассмотрим сквозь призму эволюции подходов к исследованию правовой политики - со времени введения данного понятия в научный оборот, т.е. с конца  XIX – начала XX в.в. и до наших дней. Указанный отрезок времени протяженностью примерно в столетие включает в себя три периода: досоветский, советский и постсоветский. При всем своеобразии каждого из них можно тем не менее выделить некое присущее им общее качество. Это – системные кризисы, которые периодически возникали в обществе. Разные по природе и формам проявления они обычно приводили к значительному снижению эффективности права. В этих условиях правовая политика каждый раз рассматривалась как некое волшебное средство ее повышения, как инструмент преодоления кризиса. Идеализация возможностей правовой политики, тенденция к их преувеличению периодически проявляется в течение всего рассматриваемого столетия. Корни этого явления видятся прежде всего в юридическом мировоззрении, влияние которого проявилось еще во взглядах дореволюционных российских правоведов. Ф.Энгельс справедливо отмечал присущие юридическому мировоззрению - как классическому мировоззрению  буржуазии - иллюзии относительно природы и социальных возможностей права1.

Вместе с тем для каждого из этих периодов характерно собственное видение правовой политики, отличное от понимания ее в другие периоды. Думается, объяснение здесь – в том, что, каждый из кризисов  отличался спецификой исторических условий, его порождавших, неодинаковостью проблем, стоявших в тот или иной период перед обществом и государством. Поэтому если в  досоветской России в правовой политике видели средство предотвращения революционного взрыва, то в Советском Союзе – инструмент совершенствования «развитого социализма» (шедшего в действительности к своему краху), наконец, в современной России с ее помощью рассчитывают поднять эффективность социальных реформ. К сожалению, в каждом из этих подходов присутствуют элементы идеализации. 

Одной из особенностей видения данной проблемы является использование для ее обозначения не всегда одинаковых понятий – политики права в дореволюционную эпоху юридической и правовой политики - в советское и постсоветское время. В одних случаях эти понятия были синонимами, в других - различались по смыслу. В данном случае мы используем понятие правовой политики, под которым понимаем одну из разновидностей политики в общесоциальном смысле, или политики «вообще». Поскольку последнее понятие является исходным в данном исследовании, то следует хотя бы кратко рассмотреть его основные «параметры».

Прежде всего, отметим его широту и многозначность, что предполагает возможность различных его определений. Однако при любом его видении представляется возможным выделить три присущих ему элемента, или уровня. Это: 1) политические идеи, взгляды, теории; 2) политические отношения (между классами, нациями и государствами) и 3) политические институты (политические структуры) в рамках или посредством которых осуществляется политика. Перед нами по существу структура понятия политики, включающую идеологический, социологический и институциональный его элементы. В реальной действительности идеологический элемент структуры понятия политики обычно предшествует двум остальным.

Вместе с тем такое структурное  видение этого понятия не является единственным. Так, в зависимости от сфер проявления политики, ее направленности и целей выделяют внешнюю и внутреннюю политику, а в рамках последней экономическую, культурную, таможенную и прочие виды политики. В такую же классификацию вполне «вписывается» правовая политика как один из видов политики в общесоциальном смысле, отличающийся собственным объектом, целями и средствами их достижения.

Однако с этой точки зрения правовая политика отличается известной спецификой. Так, если всякая государственная политика осуществляется прежде всего правовыми средствами, то правовая политика, пожалуй, является правовой дважды. Она не только осуществляется правовыми средствами, но и в качестве объекта воздействия предполагает опять же право – точнее: такие области правовой действительности, как правотворчество, кодификация, процедуры защиты права, подготовка юридических кадров и т.д. Такой ее дуализм обусловливает известную размытость границ между правовой политикой и иными разновидностями политики, осуществляемой в правовой форме. Так, право может быть и формой (инструментом, техникой) осуществления политики в ее различных сферах, и одновременно – объектом воздействия государства, осуществляющего собственно правовую политику. При этом нормы права могут одновременно, воздействуя на общественные отношения, упорядочивать систему и структуру самого права. Поэтому думается, что элементы правовой политики присутствуют во всякой иной политике государства, осуществляемой в правовой форме – экономической, социальной, культурной и т.д. И наоборот: правовая политика включает (может включать) некий аспект («пласт», «срез» и т.д.) неправовой политики, характер которой определяется спецификой общественной сферы, инструментом воздействия на которую является право. Многое здесь зависит от акцентов, даваемых в ходе законодательной или правоприменительной деятельности тем или иным нормам, актам, предписаниям.

Все это сравнимо с шахматами, которые можно понимать и как средство, «инструмент» игры (фигуры, игровая доска), и как процесс этой игры, предполагающий расположение фигур на шахматной доске, их комбинационное противоборство и т.д. Как и в шахматах, правовая политика, будучи игрой на политическом поле, может быть успешной, не очень и очень не. Поэтому ее нацеленность на положительный результат еще не есть гарантия такого результата.

Итак, рассмотрим подходы к данной проблеме в каждый из трех отмеченных периодов истории. Начнем с концепции политики права, которую разрабатывали представители дореволюционной правовой мысли (С.А. Муромцев, Л.И. Петражицкий, Г.Ф. Шершеневич и другие). При этом отметим, во-первых, что специальных исследований политики права эти авторы не проводили, а ее проблемы рассматривали так сказать «попутно», при исследовании других правовых проблем2. Их теоретические наработки по сути не были востребованы тогдашним режимом, что объясняется, на наш взгляд, как минимум, тремя обстоятельствами: 1) недостаточной зрелостью капитализма в тогдашнем российском обществе, сохранявшем немало добуржуазных пережитков; 2) полуабсолютистским характером политического режима, что, по сути, было одним из таких пережитков, наконец, 3) недостаточной теоретической разработкой концепции политики права.

Методологически их подходы к исследованию политики права также были не безупречны. Так, право порой выводилось ими из народного духа, рассматривалось лишь как явление психическое, а теория права понималась как наука «чистая» от влияния политики, идеологии и т.д., т.е. по сути отождествлялась с теорией юридической техники.

В советской и постсоветской юридической литературе их взгляды уже подвергались критическому научному анализу3. В работах по этой теме можно выделить два направления критики. Так, для советского времени характерна прежде всего критика классовой ограниченности этих авторов, их буржуазно-либерального, реформистского подхода к проблемам политико-правового развития России. Такая критика была в известном смысле естественной, поскольку вытекала из природы марксизма.

Другим направлением является критика методологии этих авторов, а именно понимания политики права лишь как науки и отрасли знания, оторванных от практической политики. Вот типичное высказывание в интересном учебном пособии о правоприменительной политике. «В то время как правовая политика  представляет собой реальный факт социально-политической действительности, - говорится в нем, - политика права изначально рассматривалась как особая отрасль (направление) научного знания»4. Профессор Н.И. Матузов определяет понимание правовой политики русскими дореволюционными правоведами (С.А. Муромцевым, Л.И. Петражицким, Г.Ф. Шершеневичем, Б.А. Кистяковским и другими) как «слишком узкое и утилитарное»5.

Прежде чем дать оценку такой критике, отметим, что всякая политика имеет (должна иметь) два уровня – теоретический, или научный, и практический, или прикладной. Всякая политическая программа есть, по сути, теоретический аспект той или иной практической политики. Именно с нее начинается постановка целей и задач, определение способов и средств их достижения. Думается, это имел в виду Ф. Энгельс, говоря что «каждый борющийся класс должен… формулировать свои притязания как требования правового характера в виде программы»6.  Разработка «требований правового характера в виде программы» и есть в данном случае теоретический аспект («срез», уровень) той или иной политики7. При изучении политики можно рассматривать ее с позиции как теории, так и практики. Однако важно подчеркнуть, что всякая политика имеет (должна иметь) системный характер в том смысле, что ее программные цели и задачи должны отвечать потребностям общества (его отдельных классов, слоев и т.д.), а практика ее реализации – соответствовать положениям программы.

В свете сказанного представляется, что критика односторонности понимания политики права дореволюционными представителями российской правовой мысли во многом неоправданна. Их попытка исследования теоретических аспектов политики права сама по себе представляется вполне корректной. И наоборот: едва ли состоятельны попытки противопоставления практической политики и науки политики с целью обоснования ущербности правовой методологии указанных мыслителей. То, что первая рассматривается при этом как "реальный факт социально-политической действительности", а вторая - как "особая отрасль /направление/ научного знания"8 само по себе ничего не доказывает. Важно, какая роль отводится этой науке в совершенствовании и преобразовании права, а через него и общества. В отличие от теории права как науки "чистой" (от политических и нравственных оценок) указанные дореволюционные мыслители понимали политику права как науку прикладную.

В Словаре русского языка профессора С.И. Ожегова термин «прикладной», определяется как «имеющий практическое значение, применяемый на практике»9. Поэтому представляется, что политика права была для указанных авторов скорее не отвлеченной абстрактной наукой, которая не имела связи с жизнью, а наукой, направленной на практическое применение ее наработок  и выводов. То, что в их представлении теоретическую часть политики права разрабатывает правовая наука, скорей достойно похвалы, чем порицания. «Первый шаг науки, - писал, например, профессор С.А. Муромцев, - чисто объективный, наблюдательный. Он определяет, что есть. Политика, в смысле теории, искусства исполняет второй шаг. Она определяет что должно быть, к чему следует стремиться»10.

О практической направленности «прикладной науки политики права» свидетельствует и другое высказывание профессора С.А. Муромцева, видевшего задачу данной науки в «реформе существующего и создании нового права». По его мнению, политика права «определяет цели и приемы, которыми должны руководствоваться гражданский законодатель и судья»11.

Думается, данный тезис подтверждается, в частности, нынешней деятельностью Верховного и Высшего Арбитражного судов России, которые, давая разъяснения по вопросам судебной практики (ст.ст. 126, 127 Конституции РФ), формулируют тем самым государственную правовую политику в той или иной правоприменительной области.

По сути таким же, (если отвлечься от специфического понимания права), было видение политики права в представлении профессора Л.И. Петражицкого. С одной стороны, теорию и политику права он включал в предмет философии права12. С другой, исходил из необходимости разделения теоретических вопросов о существе правовых явлений и политических вопросов о желательном  в области права. Эти последние он рассматривал в практическом плане. «Должно ли право быть направляемо к достижению свободы или равенства, или мира, или иных идеальных благ…, - писал он, - решения этих проблем относятся к практической науке – (подчеркнуто мною – Г.М.) – политике права»13. Думается, достижение «идеальных благ» с помощью «практической науки - политики права» следует понимать лишь как превращение этих благ из цели, идеала в практическую реальность. Политику права Л.И. Петражицкий рассматривал как своего рода инструмент прогнозирования правового воздействия на общество. Так, существо проблем, решаемых с помощью политики права, он видел в научно обоснованном предвидении последствий, которые следует ожидать в случае введения определенных правовых предписаний, а также в разработке таких положений, введение которых в систему действующего права путем законодательной деятельности (либо иным путем, например, в международной деятельности) оказалось бы причиной желательных результатов14.

Как основоположник психологической теории права, он полагал, что политика права должна служить очищению психики людей от антисоциальных склонностей и направлять их поведение в сторону общественного блага посредством разработки «начал желательного, рационального права в законодательстве»15. Итак, политика права проявляется здесь на «стыке» права и социальной действительности, в той сфере, где говорят о реализации права, его эффективности и т.д.

Еще более отчетливо практический аспект политики права проявляется в концепции профессора Г.Ф. Шершеневича. Для него политика права есть система мер, направленных к изменению законодательным путем существующего порядка в соответствии с идеальными представлениями, разрабатываемыми философией права16. Существо политики права он сводил к трем последовательным моментам: 1) сознанию неудовлетворенности действующим правопорядком в целом или в его частях; 2) постановке идеала как цели в направлении которой должны проводиться преобразования права; 3) изысканию мер для перехода от существующего к желательному17.

По существу в этих трех пунктах Г.Ф. Шершеневич раскрывает стадии формирования и реализации политики права: от неудовлетворенности действующим правопорядком к определению целей будущего преобразования права и от него — к их практической реализации. Характерно, что идеальная модель преобразований предшествует у него их практическому осуществлению. В этой связи методологически весьма важной представляется структура политики права в представлении Г.Ф. Шершеневича. Политика права осуществляется в рамках общего плана государственного и правового порядка, разработка которого на идеальном уровне является практической задачей философии права. Г.Ф.Шершеневич подчеркивал необходимость соответствия политики права ее идеалу. Признавая, что общая политика права получает свое развитие в специальной, или отраслевой политике права, Г.Ф. Шершеневич вместе с тем высказывал сожаление в связи с недостаточной изученностью этого вопроса, вследствие чего политика для отраслей существует при отсутствии общей политики права18.

Здесь он попал, что называется, в точку, раскрыв слабое место в методологии исследования данной проблемы. Его причины видятся в недостаточном осмыслении специфики соотношения общей и специальной (отраслевой) политики права. Дело в том, что эти понятия, представляя некую логическую целостность с позиции формальной логики, в реальной действительности отражают обычно уже неодинаковое историческое содержание. Так, в современном обществе, достаточно развитом экономически, с демократическими традициями, в том числе правовыми, проблема общей политики права, или правовой политики, обычно не возникает. Эта политика может быть здесь лишь специальной и  направлена на устранение отдельных «болевых точек», «узких мест» в разных сферах правовой жизни общества - правотворчестве, кодификации, обеспечении прав человека и т.д.

Ситуация принципиально меняется в переходные эпохи истории, когда в повестку дня встает коренное реформирование (либо революционная замена) общественного строя в целом и таких его важнейших составляющих, как правовая и политическая системы. Кризис такого рода отражает неадекватность правовой и политической систем социальным потребностям, необходимость структурирования права и общества на новой основе. Видимо, этим объясняется  закономерность новейшей истории России, состоящая в том, что в условиях периодических системных кризисов существенно возрастает интерес к проблеме правовой политики.

Этому способствует, в частности, необходимость определения путей преобразования права в условиях, когда оно (преобразование) дает на «выходе» формализованную модель будущего общества. Курс таких преобразований  в сфере права и есть политика права, или правовая политика. Точка ее «отсчета» есть начало процесса построения нового общества. Сам характер такой задачи предопределяет производность правовой политики (политики права) от политики общесоциальной, в рамках которой и разрабатывается идеальная модель будущего общественного устройства. Право в этих условиях превращается в инструмент, или технику реализации общесоциальной политики.

Немаловажно также, что для стран с догоняющим типом развития, (к коим относится и современная Россия), характерен в целом примат политики над правом, поскольку модель социального устройства в переходные эпохи они заимствуют у более развитых стран, а право — лишь инструмент ее закрепления. Этот примат проявляется, в частности, в том, что право, особенно на конституционном уровне, включает (должно включать) немало программных положений, которые отражают не отношения данного общества, а политический курс режима. Правовая политика — важная его составляющая. Подобные ситуации бывают достаточно редко (раз в несколько десятилетий или столетий). Поэтому в условиях «спокойного» развития постановка задач общей правовой политики (политики права) не имеет логического завершения.

Отсюда с окончанием переходного периода и связанного с ним кризиса актуальность общей правовой политики как средства его преодоления обычно утрачивается. Ее сохраняют лишь отдельные виды (аспекты) правовой политики.

Обобщая подходы представителей дореволюционной российской правовой мысли к вопросу о политике права, следует сделать вывод, что слабость этих подходов скорее была мировоззренческой, чем методологической. Политика права в представлении этих идеологов была разновидностью политики в общесоциальном смысле, имеющей свой объект — (право) и цель: преобразование права, создание нового права как основы преобразования общества. Конечно же, допуская возможность перевода тогдашней полуабсолютистской России на реформистский путь развития — с помощью политики права — они идеализировали эту политику. Однако, как представляется, они были близки к истине, рассматривая политику права как прикладную науку, т.е. по сути как теоретический аспект практической политики права. К их заслугам следует отнести также выявление некоторых «болевых точек» проблемы, актуальность исследования которых сохранилась до наших дней.

 

2. Проблема права, политики, правовой политики в советской юридической литературе

 

Подход к данной теме в советский период несет на себе печать марксистско-ленинской политической и правовой идеологии, а также тоталитарного политико-правового режима. Правовые исследования того времени проводились в условиях примата политики над правом, обусловленного руководящей ролью КПСС в политической системе общества, а также примата государства над правом, вытекавшего из понимания права как системы норм, создаваемых и обеспечиваемых государством. При определяющей роли политики КПСС (как единственной  легальной политической партии) и советского государства по существу не находилось ниши для какой-либо иной правовой политики как явления и как научной категории. Последняя либо становилась излишней, либо превращалась в составную часть (инструмент) политики правящей партии и государства.

Все сказанное предопределило характер исследований в этой области, предметом которых была прежде всего политика как социальное явление, ее соотношение с правом19. Литература советского времени по данной теме не столь обширна. Поскольку исследования политики проводились с марксистско-ленинских позиций, то исходным обычно было ленинское его определение, согласно которому «политика есть участие в делах государства, определение форм, задач, содержания деятельности государства»20. Понятие политики исследовалось сквозь призму его структуры, сфер действия, его связи с интересами классов, партий и т.д. При этом заслугой авторов является постановка ряда важных теоретических и методологических проблем политики. Это, в частности, положение о трудностях теоретического и терминологического характера, возникающих при исследовании политики. Первые из них объяснялись сложностью выделения политики из совокупности общественных явлений и раскрытия ее специфики. Объяснение этому видели в том, что в классовом обществе развитие социальных отношений и процессов опосредовано политикой, приобретает политический характер. Трудности второго рода объяснялись многозначностью понятия политики, возможностью различного его истолкования21.

При исследовании проблемы соотношения политики и права советские авторы исходили из широко известных марксистских положений, что «все юридическое в основе своей имеет политическую природу»22, что «закон есть мера политическая, есть политика»23, что «политика в широком смысле слова включает в себя право»24. Более того, переиначив ленинскую формулу о политике как концентрированном выражении экономики, советские авторы сформулировали положение (не всеми безоговорочно принятое), что право есть концентрированное выражение политики. В этом же контексте следовало понимать тезисы, что в советской Конституции лишь условно можно различать политические и юридические аспекты25, а также  о тесной связи политической и правовой идеологии26.

В вопросе соотношения политики и права в советской юридической литературе преобладал взгляд о примате политики над правом27. Вместе с тем с принятием Конституции СССР 1977 г. наметилась тенденция более многоаспектного и более диалектичного подхода к проблеме соотношения политики и права. Так, профессор Д.А. Керимов считал необходимым исследование не только определяющей роли политики в правовом регулировании, но и обратного воздействия права на единообразное и эффективное осуществление политики28.

Доктор юридических наук И.М. Степанов признавая, что «все советские исследователи единодушны в принципиальных оценках политического состояния права», вместе с тем видел проблему в неразработанности ряда аспектов соотношения политики и права, связанных в первую голову с установлением мер и способов оптимально адекватного выражения в праве государственной политики, а также эффективного и наиболее последовательного проведения закрепленного правом политического курса29.

Механизм перевода политического в правовое и наоборот виделся И.М.Степанову не однолинейным и не замкнутым в себе, а многоплановым и многоцикличным. В той мере, в какой право выражает и закрепляет долговременную политику (по мнению И.М.Степанова, это относится ко всем нормам Конституции), оно служит основой текущей политики. «В этом смысле можно сказать,— пишет он, - что не политика определяет право, а наоборот — право политику». Вследствие того, что политика - явление в высшей степени динамичное, возможны ситуации, когда в одних и тех же правовых рамках содержание политического руководства претерпевает известные изменения. Наконец, сами понятия политики и права настолько богаты по своему содержанию, что употребляются каждое в различных, хотя и близких, лучше сказать родственных друг другу, смыслах. Отсюда И.М. Степанов видит не только гносеологические, но и терминологические трудности изучения политики и права как явлений социальной жизни в их относительной самостоятельности вообще, и в «связке», в единой корреляции друг с другом в особенности30.

Под юридической политикой в литературе того времени понималась планомерная, научно обоснованная стратегическая программа внутреннего развития  и совершенствования правовой надстройки и пути ее осуществления. Более конкретно под нею понимались те принципы и основные направления, которые характерны для процесса разработки и применения норм права, развития правосознания трудящихся, планирования законодательной деятельности, определения задач и методов функционирования юридических учреждений31.

Характерно,  что эта программа обращена «внутрь» права, имея его своим предметом, целью, задачей и т.д. При этом весьма своеобразно решался вопрос о соотношении общей и отраслевой юридической политики. Так, академик В.Н. Кудрявцев отмечал тогда, что в советской литературе вопрос о юридической политике «концентрировался главным образом вокруг отдельных ее элементов, к которым можно отнести проблемы судебной, уголовной и исправительно-трудовой политики».

В этом признании объективно отразилась реальная ситуация: в правовой системе, не имевшей частного права, правовая политика невольно ограничивалась сферой применения санкций. Вместе с тем академик В.Н. Кудрявцев, как и когда-то профессор Г.Ф. Шершеневич, по существу тем самым признал, что и в советский период отраслевая юридическая политика существует при отсутствии теоретических разработок общей юридической политики. Бесспорна уязвимость, такой методологии исследования правовой политики, которая, будучи направленной на рассмотрение «отдельных ее элементов», оставляла нерешенными общие вопросы. Между тем, аналогичный подход демонстрировал и профессор А.А. Герцензон. Рассматривая уголовную политику как часть общей политики социалистического государства наряду с политикой экономической, социально-культурной и т.д.32, он явно вступал в противоречие с законами логики,  поскольку при такой классификации рядом с экономической, социально-культурной и прочими видами политики следовало бы поставить политику правовую как общую правовую политику, а уже потом уголовную политику - как ее разновидность. Однако этот логический ряд в данном случае был разомкнут, а проблема общей правовой политики опущена.

Как бы исправляя ситуацию, академик В.Н. Кудрявцев предлагал включить в предмет общей теории государства и права научные основы юридической политики, в рамках которой можно было бы «рассмотреть вопрос о том, как соответствующие принципы и положения политики партии и государства воплощаются в правовые нормы и практику деятельности юридических учреждений, в правосознание граждан…»33.  Однако, думается, в данном случае вопрос о научных основах юридической политики вольно или невольно подменялся вопросом о соотношении права и политики. С одной стороны, потому, что  «принципы и положения политики партии и государства» распространялись на только на юридическую (или правовую) политику, но и на другие ее разновидности (экономическую, социальную, демографическую и т.д.). С  другой стороны, потому, что, как представляется, в данном случае, речь шла не столько о юридической политике, сколько о механизме взаимодействия права и политики при реализации той или иной политической программы. Видимо, не случайно, указанная идея так и не была реализована.

Попытки исследования правовой политики в рамках марксистско-ленинской парадигмы привели отдельных исследователей того времени к прямому или косвенному признанию возможности (или необходимости?) иной парадигмы исследования, не совместимой с советской. Так, Е.В. Куманин в подстрочнике  своей статьи предложил отказаться от самого понятия «правовая политика», поскольку, по его мнению, более предпочтительным здесь является понятие юридической политики. Оно более точно отражает специфику целенаправленных политических воздействий на право (выделено мною, – Г.М.). Термин же «правовая политика» в его прямом значении - по мнению Е.В. Куманина - правильней применять для характеристики помимо прочего регулятивных функций права для политического руководства» (выделено мною, – Г.М.).  Таким образом, если термин «юридическая политика» в такой интерпретации исходит из примата политики над правом, то термин «правовая политика» предполагает по существу противоположный подход,  при котором политическое руководство страны оказывается связанным правом. Действительно, в то время такой подход был неприемлем, поскольку допускал далеко идущие выводы, вплоть до отказа от принципа руководящей роли КПСС в политической системе общества, и, в конечном счете – от марксистско-ленинской модели социализма. Конечно же, советское руководство допустить этого не могло.

Бесперспективность формирования и действия политики права в рамках марксистско-ленинской парадигмы видели также отдельные авторы из стран «социалистического содружества». Так, польский ученый А. Подгурецкий,  подводя итоги исследованию взглядов Л.И. Петражицкого на политику права, с горечью признавал, что разработка достаточно точных предпосылок этой науки «наталкивается на большие трудности из-за недостаточной изученности проблем политики права, а также соответствующего сопротивления, оказываемого еще юридической средой»34. Думается, «соответствующее сопротивление юридической среды» означает здесь ничто иное, как невозможность иной, немарксистской политики права в условиях социалистической политической системы.

Итак, обзор литературы советского периода приводит к выводу, что беспристрастное исследование проблем правовой политики в условиях тоталитарного советского строя было практически невозможным. Отсюда – либо перенос «центра тяжести» на исследование проблем соотношения права и политики, либо – крайняя неэффективность подходов к проблеме собственно правовой политики. 

 

3. Проблема правовой политики в современной российской юридической литературе

 

Ситуация в этой области представляется весьма противоречивой. Так, с одной стороны, в современной российской юридической литературе наблюдается вовышенный интерес к проблеме правовой политики. Ей посвящаются «круглые столы»35 и научные конференции36, монографии37 и учебные пособия38. На эту тему защищаются докторские и кандидатские диссертации39. Трибуной ее обсуждения выступают журналы «Право и политика» (г. Москва), «Правовая политика и правовая жизнь» (г. Саратов). С другой стороны, понятие правовой политики еще не стало общепринятым в научной литературе. Часть авторов предпочитает при обозначении явления правовой политики использовать другие понятия. Не удивительно, что и в учебных курсах теории государства и права тема правовой политики пока отсутствует.

Так, в четвертом издании фундаментального труда Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ «Концепции развития российского законодательства». В нем понятие правовой политики практически не употребляется. Его заменяет словосочетание, вынесенное в название работы. Так, в предисловии к работе говорится о необходимости «подготовки научных концепций развития российского законодательства, как общих, комплексных, так и отраслевых»40. Представляется между тем, что эти научные концепции есть по сути теоретические концепции общей и отраслевой правовой политики в области законодательства.

Характерно, что и тех авторов, кто использует понятие правовой политики, и тех, кто предпочитает употреблять его аналоги, объединяет одна общая черта – противоречивость и непоследовательность в исследовании этого понятия, известная теоретическая переоценка возможностей правовой политики и вынужденное признание ее фактической неэффективности. Подобный подход характерен, в частности, для упомянутой работы о концепциях развития российского законодательства. В ней отчетливо просматривается противоречие между звучащим в первой же фразе предисловия утверждением, что  «развитие российского государства в последнее десятилетие характеризуется признанием и обеспечением (подчеркнуто мною, - Г.М.) принципа верховенства права и закона» и его опровержением как в самом предисловии, так и в «тексте» работы. Уже несколькими строками ниже признается, что «реализация законов по-прежнему остается слабейшим (подчеркнуто мною, - Г.М.) участком юридической сферы общества». Но если реализация законов столь проблематична, то можно ли  так категорично говорить об обеспечении верховенства закона?

В главе «Проблемы теории законодательства» (автор – профессор Ю.А. Тихомиров) тезис о признании в рамках российской правовой доктрины «верховенства закона как в жизни государства, так и в самой правовой системе» сочетается с признанием факта превалирования в рамках системы законодательства подзаконных актов над законами. Это, по мнению автора, приводит к поспешному преобразованию подзаконных и даже ведомственных актов в законодательные. (В подтверждение приводится факт, как в сфере налогового законодательства ряд законов о видах налогов «вырос» из ведомственных инструкций). В этом контексте призыв преодолеть «словесное признание верховенства закона и его реальное бездействие» звучит уже как политический лозунг41. Думается, нет необходимости приводить другие примеры подобных «нестыковок», встречающихся в данной работе.

Среди авторов, пишущих о проблемах собственно правовой политики, трезвые оценки также сочетаются с попытками преувеличения ее роли в обществе, идеализации ее возможностей в качестве инструмента социальных реформ. Так в российской правовой политике видят порой «мощный инструмент преобразования общества»42, а ее результатом «выступает повышение качества и уровня правовой жизни общества и личности»43.

Противоречивость и непоследовательность правовой политики в современной России лишь подтверждает, что эта политика не может быть эффективнее того права, которое используется для ее осуществления. Правовая политика есть в данном случае стержень, генеральная линия процесса формирования правовой системы.

Одним из первых в постсоветской юридической литературе попытку теоретического осмысления понятия правовой политики предпринял профессор Н.И.Матузов.  В его видении она предстает как политика, проводимая с помощью правовых средств. При этом он ссылается на тезис академика В.Н.Кудрявцева, что правовая политика «всегда предполагает использование методов правового регулирования»44. По его мнению, правовая политика потому и называется правовой, что она, во-первых, основывается на праве; во-вторых, осуществляется правовыми методами; в-третьих, охватывает главным образом правовую сферу деятельности; в-четвертых, подкрепляется, когда это нужно, силовым началом, принуждением; в-пятых, является публичной, официальной; в-шестых, отличается нормативно-организационными началами. Во всех случаях, - завершает он, - право выступает базовым и цементирующим элементом правовой политики»45.

Представляется, что в данном случае происходит смешение понятий права как инструмента политики и политики, осуществляемой прежде всего посредством права. По нашему мнению, критерии правовой политики, изложенные профессором Н.И. Матузовым, вполне «вписываются» в широко распространенное когда - то время в советской литературе определение права как совокупности общеобязательных норм, выражающих волю господствующего класса либо всего народа и регулирующих общественные отношения в интересах этого класса (или народа). Прежде всего, они вполне применимы к той части данного определения, где говорится о «регулировании в интересах» и т.д. В самом деле, такое целенаправленное правовое регулирование есть политика. Однако в подходе профессора Н.И. Матузова она является правовой лишь в том смысле, что  осуществляется посредством права.  Представляется, что здесь не учтено различие между государственной политикой, осуществляемой в правовой форме, которая может иметь широкий спектр проявления (экономику, культуру, национальные отношения и т.д.), и правовой политикой, где право, оставаясь инструментом политического воздействия, само становится его объектом.

По нашему мнению, подобную же ошибку допускает Н.В. Исаков. Говоря о стратегических задачах правовой политики, он относит к ним правовое обеспечение проводимых реформ; демократизацию общественной жизни; обеспечение стабильности и правопорядка в стране; выработку и научное обоснование стратегии законодательства46. В этом перечне задач, за исключением, пожалуй, лишь последних двух, право выступает инструментом их  решения, не будучи само объектом политики. По сути Н.В. Исаков воспроизводит подход профессора  Н.И. Матузова, определяя правовую политику как особое направление государственной политики, отличающееся тем, что она «осуществляется не только посредством права, но и в сфере действия права»47.

Всякая разработка нового понятия в науке предполагает уяснение его логических границ, определение соотношения  его с другими научными понятиями. Едва ли в этой связи проясняет картину попытка профессора Н.И.Матузова выделить стержневые принципы правовой политики. Ознакомление с ними приводит к выводу, что почти все они могут быть отнесены к принципам права, что создает проблему определения границ между теми и другими принципами. В частности, к принципам правовой политики Н.И. Матузов относит: 1) социальную обусловленность; 2) научную обоснованность; 3) устойчивость и предсказуемость; 4) легитимность,  демократическую сущность; 5) гуманность и нравственность; 6) справедливость; 7) гласность; 8) сочетание интересов личности и государства; 9) приоритетность прав человека; 10) соответствие международным стандартам. Ситуация осложняется еще и вследствие того, что само определение понятия принципов права в известном смысле совпадает с определением понятия правовой политики48.

Своеобразную концепцию правовой политики предлагает О.Ю. Рыбаков. По его мнению, понятие правовой политики может иметь узкий и широкий смысл. В первом случае под ней понимается «выработка и реализация тактики и стратегии в области создания и применения права на общих принципах гуманизма». Во втором правовая политика как система идей, целей, мер и способов воплощается в деятельности прежде всего государственных и муниципальных органов, общественных объединений, отдельных лиц, обеспечивающей функционирование и воспроизводство правового механизма, направленного на осуществление интересов, прав и свобод личности во взаимодействии с ее обязанностями». «Правовая политика, - считает О.Ю. Рыбаков, - идет от личности, служит ей»49.

Думается, достоинством данного подхода является то, что правовая политика имеет собственные цели и задачи. Вместе  с тем у него видятся два методологических недостатка. Прежде всего, правовая политика предстает здесь как некая макрополитика, поглощающая все прочие виды политики, что в действительности конечно же не так. Кроме того, «общие принципы гуманизма» в разные эпохи истории и в разных правовых культурах предстают неодинаково50. Поэтому права и свободы личности «во взаимодействии с ее обязанностями» являются целью правовой политики далеко не всюду. Известно, например, что в первой Конституции СССР 1924 г. о правах и свободах личности вообще ничего не говорилось.

Само по себе разделение политики на правовую, т.е. осуществляемую правовыми средствами, и неправовую, (проводимую вне правовой формы) вполне допустимо, но не может быть основанием для выделения правовой политики как разновидности политики в общесоциальном смысле. Такие ее разновидности различаются не формой своего осуществления, а содержанием, направленностью, специфическими средствами реализации и т.д. Это подтверждают, в частности, положения Федерального закона о науке и государственной научно-технической политике 1996 г., где государственная научно-техническая политика определяется  как «составная часть социально-экономической политики, которая выражает отношение государства к научной и научно-технической деятельности, определяет цели, направления, формы деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области науки, техники и реализации достижений науки и техники»51.

В данном определении хотелось бы выделить два момента. Во-первых, что государственная научно-техническая политика есть составная часть социально-экономической политики и, во-вторых, что она выражает отношение государства к научной и научно-технической деятельности. Однако «отношение государства» в данном случае выражается в правовой форме. Поэтому указанная разновидность политики вполне подходит под критерии правовой политики в концепции профессора Н.И. Матузова, поскольку осуществляется «в рамках права и на основе права».

Из того факта, что государственная политика реализуется посредством правоотношений, еще не следует, что любая такая политика является правовой. Таковой, по нашему мнению, следует считать лишь политику, где правовая форма дополняется правовым содержанием, или направленностью на совершенствование, упорядочение либо преобразование самой правовой сферы жизни общества. И это должно быть целью правовой политики.

В новейшей российской правовой литературе существуют подходы к проблеме правовой политики, где право предстает и как цель, и как средство ее достижения. Так, по мнению академика В.С.Нерсесянца, "правовая политика — это государственная политика в области развития права (внутреннего и международного), стратегии и тактики правового пути развития общества, государства, страны; система идей, принципов, норм, форм и процедур признания, осуществления и развития начал и требований господства права в общественной и государственной жизни52.

В развитие данной концепции академик В.С.Нерсесянц выдвигал важный тезис о том, что непосредственной нормативно-правовой и идейной основой для разработки и практического осуществления правовой политики в той или иной стране выступает ее конституция как основной закон. В современной России такой основой является Конституция РФ I993 г. Поэтому в концепции правовой политики, опирающейся на действующую Конституцию РФ, должны найти свое закрепление, конкретизацию и развитие ее фундаментальные положения. При этом общие положения о правовой политике приобретают принципиально различное звучание и смысл в зависимости от понимания (и понятия) того, что есть право, политика, государство53.

Весьма близок к такому подходу доктор юридических наук С.В. Кодан, исследовавший юридическую политику Российского государства в историческом контексте54.

Думается, что приведенные подходы, которые отличают глубина и основательность, заслуживают поддержки. Вместе с тем представляется, что при рассмотрении «концепции правовой политики, опирающейся на действующую Конституцию РФ», В.С. Нерсесянц не учитывал уникальной культурно-исторической специфики современного российского права, проявляющейся в степени системности и эффективности российской правовой политики. На этой стороне проблемы мы остановимся ниже.

Если различные виды политики в общесоциальном смысле различаются своим объектом, характером задач, целей и средств их осуществления, то общая правовая политика присутствует лишь там, где ее объектом является собственно право – его «конструкция», проблемы упорядочения, эффективности и т.д. Отличие ее от других видов политики состоит в данном случае в двойственности роли права, выступающего одновременно и объектом (целью, задачей), и средством политико-юридического воздействия на общество. В других же случаях право – лишь средство (инструмент, техника) решения разнообразных задач – экономических, демографических, научно-технических и т.д., которые стоят перед государством. Поэтому мы не можем согласиться с определением правовой политики как комплекса идей, мер, задач, целей, программ, принципов, установок, реализуемых в сфере действия права и посредством права (выделено мною – Г.М.)55.


Одним из наиболее активных исследователей проблемы правовой политики является сегодня профессор А.В.Малько. По его мнению, правовая политика — это «научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и муниципальных органов по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры в жизни общества и личности»56.

Такое определение порождает некое логическое противоречие. Так, с  одной стороны, автор преподносит его как универсальное, с другой, - не распространяет на Россию, где, по его мнению, «пока еще нет полноценной правовой политики», поскольку « нет единого правового пространства», "решения подчас принимаются скоропалительно, спонтанно", "власть плетется в хвосте событий" и т.д. Самая главная же беда, по его мнению, в том, что «нынешняя политика во многом осуществляется в отрыве от реально существующих общественных отношений, без учета закономерностей правовой жизни российского общества»57. В данном случае А.В. Малько лишь констатирует факт, что правовая политика осуществляется «в отрыве»…, «без учета»… и т.д., не объясняя причин подобных явлений. А без этого остается открытым вопрос о том, когда в России появится и появится ли правовая политика как «научно обоснованная, последовательная и системная деятельность … по созданию» и т.д. А он – в контексте данной темы – важнейший.

Думается, подобная противоречивость объясняется тем, что профессор А.В. Малько не учитывает уникальности исторической ситуации в современной России, некоторые аспекты которой мы попытаемся рассмотреть.

Подобные взгляды высказываются и другими авторами. Так, Н.В. Исаков выражает по поводу того, что «государство не предпринимает мер по созданию целостной концепции не только правовой политики, но даже в целом правопонимания, которое бы отвечало новому этапу развития общества»58, такое сожаление лишь подтверждает факт, что государство (в лице  политической элиты и, прежде всего, законодателя) не до конца осознало уникальную специфику переживаемого страной этапа истории.

 

4. Факторы противоречивости современной российской правовой политики

 

Факторы, обозначенные в названии параграфа, строго говоря, предопределяют характер не столько правовой политики, сколько политики «вообще», «в целом». Правовая политика будучи ее разновидностью подчиняется тем же закономерностям59.

Представляется, что одним из существенных факторов противоречивости отечественной правовой политики последнего столетия является не всегда корректная и непоследовательная методология ее исследования.  Дефекты этой методологии в общем и целом сводятся к отсутствию системности в видении правовой политики. Характерно, что каждому из трех рассмотренных исторических периодов были присущи свои причины (предпосылки) несистемности. Так, в досоветской России это – полуабсолютистский характер политического режима, отторгавший либеральные проекты политики права. Тоталитарная природа режима в Советском Союзе делала единственно возможной политикой, в том числе правовой, политику КПСС и советского государства. Наконец, в наши дни таким фактором является уникальная специфика перехода от советского строя к новой общественной системе, сплошь и рядом не учитываемая либо не  понимаемая.

Итак, речь идет о том, что Россия переживает ныне переходную эпоху своей истории. В такие эпохи общество и право в силу своей незавершенности утрачивают качества системности. Суть любой переходной эпохи состоит в переходе от одной модели общественного устройства к другой. В этой связи важнейшее значение приобретает вопрос о том, от чего к чему происходит переход в том или ином обществе.

Закономерность истории состоит в том, что всякий новый общественный строй вырастает как бы «на плечах» предшествующего. Это означает, что его предпосылки формируются в недрах старого общества, а сам он является продуктом исторической эволюции, (даже там, где утверждается революционным путем). Еще Гегель отмечал, что в каждую новую эпоху происходит отрицание старого общества путем восприятия его в «снятом», или преобразованном виде60.

Так, буржуазным революциям в Европе предшествовало формирование класса буржуазии как гегемона этих революций – носителя новых отношений собственности, новой политической и правовой идеологии. Став господствующим, свои представления о справедливом устройстве общества этот класс воплотил в реальность. При этом важнейшим инструментом их воплощения было право, точнее: новая правовая система, построение которой являлось целью правовой политики.

На этом фоне постсоветское развитие России представляет уникальный, не встречавшийся ранее в истории пример переходного общества, развивающегося как бы в обратном порядке. Действительно, распаду СССР не предшествовало формирование ни новых отношений собственности, ни новой политической и правовой идеологии, ни класса – их носителя.  Этот класс, как и форма собственности, носителем которой он был, были выкорчеваны в ходе социалистических преобразований и в условиях советского строя сформироваться уже не могли. Его функции выполняла та часть бывшей советской партийно-государственной номенклатуры, которая именовала себя демократами. Парадоксальность ее положения состояла в том, что именно эта номенклатура в течение десятилетий была проводником политики КПСС, направленной сначала на искоренение капитализма, а затем – на построение социализма в его марксистско-ленинско-сталинской интерпретации. Поэтому если в эпоху буржуазных революций в Европе программа революционной буржуазии выражала ее собственный политический опыт и собственный классовый интерес, то российские демократы не представляя социального класса, не имели и классового интереса, а их опыт борьбы за новое общество был лишь умозрительным. Неудивительно поэтому, что их демократические лозунги порой скрывали лишь стремление «притереться» к новой власти, их личные амбиции, корыстный интерес и т. д. Отсюда термин «демократы» в применении к значительному числу из них необходимо брать в кавычки. Из сказанного следует, что пришедшие к власти демократы (в кавычках и без) не имели в подавляющем своем большинстве системного видения нового общественного строя. Тем более такое видение отсутствовало в массовом общественном сознании. В итоге к моменту распада СССР складывалась парадоксальная ситуация, когда общество было по сути единодушно в отрицании советского строя, но не имело четкого представления о той социальной модели, которой его следовало бы заменить. В этих условиях «технология» российских социальных преобразований вообще и правовой политики в частности состояла в заимствовании опыта развитых стран. Поэтому на развалинах советского строя новое общество вырастало из старого не «снизу», т.е. из данной системы отношений, а «сверху» - путем насаждения социально-политических моделей развитых стран. Основным инструментом их внедрения было новое право, точнее те его нормы, институты и принципы, которые заимствовались из правовых систем развитых стран Европы и Америки. В ходе его рецепции решалась двуединая задача, когда с одной стороны, заимствованные «блоки» иностранного права включались в ткань формирующейся правовой системы. Этот аспект рецепции видится  элементом правовой политики.  С другой стороны, указанные «блоки» как идеальная модель новых социальных отношений становились инструментом преобразования общества и в этом смысле отражали те или иные аспекты политики в ее общесоциальном смысле. В этой двойственности политики видится ее специфика в таком переходном обществе, как российское, где политика обладает приматом по отношению к праву. Такая «технология» формирования нового общества и его правовой системы отличалась непоследовательностью, бессистемностью и значительной степенью отторжения российской культурной средой в силу типологической несовместимости вчерашнего советского общества и буржуазных институтов, которые в него внедрялись. Это, в свою очередь, предполагало, особенно на первых порах, активное участие в российских преобразованиях зарубежных экспертов.

Российские реформы отражают движение общества от одного качественного состояния к другому, затрагивая все сферы общества, включая право. В этом смысле термин «реформы» означает лишь постепенность процесса, отсутствие в нем революционных скачков. Однако по своей сути, а также целям и задачам реформы, как это ни парадоксально, являются революцией. Они начались по существу с революционного шага — разрушения советской государственности и превращения бывших субъектов советской федерации в независимые государства. Суть и стратегическая цель реформ состоят в переходе к иному типу общества, что также — революционная задача. Буржуазные революции привели к замене абсолютной власти монарха демократической властью народа, представляемого буржуазией. Преобразования в постсоветской России призваны утвердить демократическую власть народа вместо тоталитарной (т. е. по сути неограниченной) партийно-государственной власти. Однако если буржуазные революции шли в русле исторического прогресса, то в условиях России реформы есть в известном смысле откат назад, к досоветским исходным позициям. По сути дела они есть контрреволюция, поскольку конечная их цель - ниспровержение "завоеваний Октября". Следует оговориться при этом, что восстановление в России капитализма предполагается не в "чистом" виде, а с "поправками", отражающими опыт развитых стран в XX столетии. Парадоксально, что эти "поправки" явились следствием развития не столько собственно капитализма, сколько влияния на него советского социализма в ходе противоборства двух систем. Это объективно обусловливает конвергентный характер того общества, создание которого является целью российских преобразований.

Современное развитие России есть по существу исторический зигзаг, обусловленный как стратегической бесперспективностью советской социальной модели, так и спецификой общественного сознания в постсоветской России.

К факторам противоречивости правовой политики относится также исключительная самостоятельность государства, являющаяся исторической закономерностью переходных эпох. Ее причина - в отсутствии у переходного государства адекватной социальной базы. В Европе накануне буржуазных революций исключительной самостоятельностью обладало абсолютистское государство, стоявшее над схваткой буржуазии и феодальной аристократии. С приходом к власти буржуазии исключительная самостоятельность государства прекращалась.

В условиях СССР исходной точкой исключительной самостоятельности государства была, пожалуй, отмена ст. 6 Конституции СССР 1977 г. о руководящей и направляющей роли КПСС в обществе и государстве (хотя кризис власти возник значительно ранее). Именно тогда стал "рассыпаться» партийно-государственный фундамент тоталитарной власти. Исключительная самостоятельность государства проявляется прежде всего в чрезвычайном возрастании роли субъективного фактора в определении направленности развития общества, целей государства, и т.д. В таких условиях возможны зигзаги в развитии, откаты назад, изменения природы режимов и т.д. Социальная природа государства отличается здесь противоречивостью и "усеченностью" в силу "зависания" его над обществом, лишенным системной целостности. Такое общество имеет незавершенную социальную структуру. В России она включает значительные «пласты» старого общества, дополненные растущим, но пока относительно малочисленным классом предпринимателей. Значительными остаются социальные группы, место которых в обществе еще не определилось. Это проявляется также в соответствующих стереотипах мышления и поведения.

Американский автор Г.Дж. Берман весьма точно подметил закономерность великих революций прошлого – от папской 1157 г. до большевистской в России 1917 г., - состоящую в том, что эти революции, сотрясая до основания старое общество, оказывались не в состоянии при создании общества нового выйти за пределы старых традиций61.

Российские демократы подтвердили эту закономерность, воссоздав «технологию» создания нового общества по модели государства социалистической ориентации. Разработанная в советское время марксистской теоретической мыслью она призвана была доказать, что даже в тех странах, где еще не созрели предпосылки социализма в его марксистско-ленинском истолковании, возможно движение к социализму – через ряд общие демократических стадий развития, - если стоящие у власти революционные демократы (как представители радикального крыла военной и гражданской интеллигенции, мелкой буржуазии и т.д.) будут опираться на помощь передовых стран, где у власти стоит рабочий класс.

Отличительной чертой общей правовой политики, как и политики в общесоциальном смысле в таких странах является отсутствие в обществе социального класса, заинтересованного в доведении до конца социальных преобразований. Поэтому особенностью той и другой политики является здесь определяющая роль внешних сил в ее осуществлении (различного рода помощь, эксперты, юридические и экономические советники и т.д. из «социалистических» стран). Немаловажной причиной этого является отсутствие либо острая нехватка специалистов в области правотворчества и управления и просто грамотных кадров. Правовая политика, оставаясь непонятной большинству населения, неизбежно является здесь несистемной и имеет крайне низкую эффективность.

В эту группу включались такие страны, как Монголия, а также – с конца 50-80-х гг. – Египет, Алжир, Афганистан, Южный Йемен и т.д.

Постсоветская Россия по сути стала калькой государства социалистической ориентации, но с противоположными знаками. И здесь движение к новому обществу,  модель которого уже существует в развитых странах, также начиналось при отсутствии класса гегемона, его институтов власти, а также его политической и правовой идеологии. Политическая программа российских демократов зиждилась на воспринятых извне лозунгах прав человека, гражданского общества и правового государства. Однако отсутствие в России гражданского общества как основы этой триады обусловливало декларативность этих лозунгов, практическую невозможность их полного воплощения в жизнь «с сегодня на завтра». С другой стороны, отсутствие у демократов опыта подобных преобразований предопределило активное участие в законотворчестве, особенно на первых порах, зарубежных экспертов.

Важным фактором противоречивости российской правовой политики является также принципиальное различие в уровнях буржуазного развития России как страны – реципиента права, с одной стороны, и стран-доноров – с другой. Россия, вновь начавшая «с нуля» движение к капитализму, реципировала при этом право стран развитого капитализма и даже стран с посткапиталистической экономикой.  Учет этого различия для нее имеет важнейшее значение по меньшей мере в двух аспектах. Прежде всего, право современных развитых стран предполагает высокий уровень правовой культуры. Современная Россия выросла из неправового советского общества, а сегодняшний опыт ее буржуазного развития в историческом смысле столь ничтожен, что не позволяет говорить о сколь-нибудь сложившейся буржуазной правовой культуре. Это предопределяет крайне низкую эффективность как в целом правовой политики, направленной на создание новой правовой системы, так и отдельных норм и институтов, выступающих элементами ее структуры. 

 Есть у данной проблемы и иной аспект, весьма важный для России как страны многонациональной. Так, еще в начале прошлого века большевики при разработке программы по национальному вопросу обратили внимание на то, что в странах начального и развитого капитализма тенденции развития национальных движений имеют по существу противоположную направленность. Если в первых из них эти движения отражают тенденции к национальному обособлению, к построению этнически чистых национальных государств, росту национализма, то во  вторых – тенденции к интеграции, стиранию национальных границ, созданию мирового рынка62.

«Откатное» развитие общества  означает для России возврат к эпохе первоначального накопления капитала. Именно с этим связан «парад суверенитетов», начавшийся еще до распада СССР и получивший продолжение уже в рамках Российской Федерации. Их корни видятся прежде всего в крайне слабом развитии капитализма в национальных районах России как до 1917 г., так и (особенно) в годы перестройки и постсоветское время, когда страна объективно эволюционировала к капитализму. В немалой мере этому способствовали также перегибы в советской национальной политике и попытки спекулятивного использования таких фактов представителями национальных элит.  Естественно, подъему национализма способствовал также кризис центральной власти.

Поэтому,  уже со времен перестройки развиваются центробежные тенденции в государственном строительстве, составившие реальную угрозу целостности СССР, а после его распада и России. Так называемый «парад суверенитетов» состоял в массовом провозглашении государственного суверенитета автономными республиками, входившими в состав РСФСР. В ряде случаев ими ставился вопрос о возможности выхода из состава РСФСР63. Кроме того, в российских автономиях, опять же в массовом порядке, принимались решения о преобразовании их в автономии более высокого статуса64. Подобные явления справедливо оценены в нашей литературе  как исходящие из эгоистических целей, противоречащие интересам государственного единства, наносящие ущерб стране и т.д65. Возникшие вследствие этого деформации в национально-государственном устройстве также будут восприняты новой Российской Федерацией.

Рубежным событием того времени стал также Федеративный договор 1992 г., который, с одной стороны, спас Россию от распада, с другой, закрепил суверенитет входящих в нее республик. Как известно, Федеративный договор вошел затем составной частью в Конституцию РФ 1993 г., а федерация с суверенными автономиями получила конституционное закрепление.  В итоге Россия (впервые в мире!) получила автономии, обладающие суверенитетом. Этому в немалой мере способствовал тот факт, что в течение почти 60 лет советской власти статус автономной республики как государства не был определен66. В отечественной правовой литературе убедительно показана теоретическая, практическая и политическая несостоятельность суверенизации автономий.

Отмеченные исторические особенности предопределили «встроенность» правовой политики, направленной на построение новой правовой системы, в те или иные виды политики в ее общесоциальном смысле, где право – лишь инструмент преобразований. Однако в любом случае им должно предшествовать преобразование самого права путем восприятия элементов чужой правовой культуры. Противоречивость ситуации обусловлена отсутствием, по крайней мере на первых порах, адекватного отражения воспринятых норм, институтов и (или) принципов как в политико-правовом общественном сознании России, так и в системе ее социальных отношений.

Российское политико-правовое сознание по-прежнему отражает немало черт советской и досоветской истории. Его социально-культурной основой была жестко централизованная (по сути неограниченная) власть, которая, как бы возвышаясь над обществом, несет элементы синкретизма добуржуазных обществ (монарх – помазанник божий, государство – собственник основных средств производства, идеология единственной правящей партии, сросшейся с государством, выполняет роль своеобразной светской религии и т.д.).  Такая политико-правовая конструкция предполагает жесткое ограничение свободы индивида, не принимающего участия в решении важнейших вопросов общественно-политической жизни, за него «думает» партийно-государственная власть. Эффективное функционирование такого режима возможно лишь в условиях сильного государства, предполагающего жесткую вертикаль власти. Ее ослабление означает наступление «смуты».

Индивид здесь приучен к жесткой регламентации своего поведения, к тому, что всякая инициатива «снизу» возможна лишь при условии предварительного одобрения ее «сверху», со стороны власти. Такое поведение строится в рамках правовой аксиомы «дозволено лишь то, что разрешено законом». Иными словами, такая модель власти основана на пассивности членов общества, назначение которых – одобрять решение властей, обеспечивать им «всенародную поддержку».

Между тем воспринимаемые нормы и институты предполагают совсем иной характер политического режима, основанного на либерально-демократических принципах. Место индивида, лишенного собственности, здесь занимает индивид – собственник либо потенциальный собственник, а вместо аксиомы «дозволено лишь то, что разрешено законом», предполагающей жесткую регламентацию поведения индивида, действует аксиома «дозволено все, что не запрещено законом», исходящая из широкой сферы свободы индивида как члена гражданского общества.

Между тем в российской традиции расширение личной свободы граждан (либо подданных царя, императора) традиционно связывалось с кризисом власти, с ее неспособностью вернуть социальные отношения с русло жесткой регламентации. Видимо, не случайно в условиях постсоветского кризиса власти в формуле «дозволено все, что не запрещено законом», «работала», как правило, лишь начальная ее часть – «дозволено все», по сути оправдывавшая правовой беспредел.

И еще одно важное обстоятельство. Буржуазия шла к власти в русле юридического мировоззрения, основной чертой которого был, пожалуй, правовой фетишизм. Он объяснялся тем, что основу права на европейском континенте составляло римское право. Пережившее многие эпохи, оно воспринималось как первооснова всякого общества.

В России же авторитет права был всегда невысок. В частности, в отечественной юридической литературе советский строй получил определение «неправового социализма»67. Таким образом движение к новому общественному строю началось при практически полном отсутствии экономических и социально-политических предпосылок его формирования.

Немаловажное отличие постсоветской России от стран западной и центральной Европы состоит также в том, что в этих странах, где преобладает католицизм, становлению капитализма предшествовала реформация, а идеологи протестантизма по существу разработали моральный кодекс предпринимателя. Ничего подобного не было в России ни до 1917г., ни  в условиях СССР. Более того, в советском обществе частная собственность воспринималась как аморальное явление, как основа эксплуатации человека человеком. В постсоветской России ее формирование осуществлялось, как правило, полукриминальным способом, получившим название «прихватизации». При этом значительная часть общества и по сей день не только лишена собственности, но  и находится за чертой бедности, т.е. по существу вне сферы действия права. Процесс становления гражданского общества в постсоветской России еще весьма далек от своего завершения.

Таким образом, корень противоречивости правовой политики переходного периода, возникшего с распадом СССР, - в типологической несовместимости  неправовой историко-культурной среды советского времени и характера социальной модели, которая на этой почве формируется. Либеральные принципы индивидуализма и частной собственности, вводятся в обществе, воспитанном на принципах коллективизма и неприятия частной собственности. И хотя этот процесс ныне идет в немалой степени «снизу», однако, он весьма далек от своего завершения.

 

5. О некоторых практических аспектах современной российской правовой политики

Выше отмечалось, что в переходные эпохи выходят на первый план  проблемы общей правовой политики. Россия, переживающая такую эпоху, подтверждает это правило. Здесь смена одного социального строя другим предполагает адекватную замену правовых систем. Известно, что стержнем правовой системы является конституция. Рассмотрим некоторые аспекты конституционной правовой политики постсоветской России. Парадигмой такого подхода будет политика в общесоциальном смысле, направленная на построение нового общественного строя. Характерно, что Конституция, призванная закрепить его основы, впервые после 1917 года не следовала  идеологии марксизма-ленинизма.

Другим аспектом правовой политики, который мы рассмотрим в данном контексте, будет политика, направленная на создание права Содружества Независимых государств. Ее мы рассмотрим в сравнении с политикой стран Европейского Союза по созданию права ЕС.

В обществах, подобных российскому начала 90-х гг. прошлого века, теоретически существовало два пути формирования новой правовой системы: «снизу» – через развитие законодательства, которое составило бы  основу для принятия Конституции, и «сверху», где исходной точкой процесса стала бы новая Конституция, закрепляющая основы нового общества и государства и придающая направленность развитию законодательства. В условиях постсоветской России второй путь был явно предпочтительней. Прежде всего потому, что конституционный процесс здесь осуществлялся в переходном обществе, где начальные и завершающие его стадии проходят в отнюдь не одинаковых культурно-исторических условиях. На начальной его стадии практически отсутствовали контуры нового общественного и государственного строя. Закрепив их основы, Конституция придала новое качество развитию общества, его правовой и политической систем. Вместе с тем принятие Конституции означало завершение конституционного процесса, начавшегося еще до распада СССР.

Его исходной точкой следует считать 1985 год, т.е. начало перестройки. Хотя сегодня этот термин порой берут в кавычки, однако то была искренняя попытка вывести страну из кризиса путем реформирования советской системы. Как известно она завершилась крахом. К такому финалу, как ни парадоксально, неминуемо привели такие ее достижения, как гласность и отмена статьи 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС в обществе и государстве.  Гласность позволила обществу узнать правду о советском строе, которая потрясла страну. С отменой руководящей роли правящей партии гласность стала означать по сути идеологический плюрализм в политической системе общества и создавала почву для формирования политического плюрализма. Тот и другой будут затем восприняты Конституцией РФ 1993 г. в качестве фундаментальных основ демократии. Тогда же зарождаются плюрализм форм собственности и реальный, а не декоративный, как прежде, институт конституционного контроля.

С распадом СССР во главу угла встал вопрос о путях развития суверенной России. Специфика ситуации состояла в том, что, почти всеобщее стремление россиян к свободе и демократии сочеталось с отсутствием в обществе единообразного их истолкования. Ведь содержание понятий «свобода» и «демократия» предопределялось характером общественного строя, который еще предстояло создать. Поэтому вопрос о том,  каким  ему быть, и был в центре политической борьбы того времени.  Здесь сталкивались две противоположных позиции. Сторонники одной из них видели выход из кризиса в реформировании и демократизации советского социализма. Представители другой позиции выступали за  его демонтаж и построение общества, основанного на разнообразии форм собственности, включая частную, идеологическом и политическом плюрализме, уважении прав человека. Борьба между ними, принявшая форму противостояния между просоветски настроенным Верховным Советом и реформаторскими силами во главе с Президентом России Б.Н.Ельциным, завершилась трагическими событиями октября 1993 года. Расстрел Верховного Совета стал трагической предтечей исторического поворота, совершенного Россией в те осенние дни и наложившего глубокий отпечаток на ее дальнейшее социально-политическое и правовое развитие.  

В любом достаточно демократическом обществе конституция есть некая разновидность общественного договора, закрепляющего основы социального и политико-государственного строя, а также правой статус личности, или степень ее свободы. Существует прямая связь между свободой личности и степенью благополучия и процветания общества, членом которого эта личность является. Так, чем более стабильно и благополучно общество, тем более позитивна в своем содержании Конституция, закрепляющая его основы и статус личности. И наоборот: в бедном обществе не может быть широких социальных прав,  в недемократическом обществе человек не гарантирован от произвола.

Представляется, что в Конституции России, которую предстояло принять важнейшее значение приобретали 2 момента:

1) момент содержательный, призванный определить каким должен быть новый российский общественный государственный строй. Социально – политическая обстановка в России начала 90-х годов предопределяла необходимость и неизбежность рецепции содержательных аспектов Конституции.

2) момент юридико – технический, определяющий то, как Конституция – носитель нового содержания, воздействует на российские социальные отношения, во многом сохранившие инерцию старых исторических традиций. Несоответствие конституционной модели общества его правовой и политической систем реальному положению дел порождало здесь ряд серьезных проблем, не до конца осознанных создателями Конституции.

На момент принятия Конституции Россия, как известно, переживала глубокий системный кризис. Естественно в этих условиях стремление найти выход из кризиса в использовании опыта развитых стран, в том числе и в области права, правовой политики. Конечно, при этом законодатель должен учитывать переходный характер российского общества, государства и права. В этой связи не менее ценным для российского законодателя становится опыт правового развития  стран (обычно менее развитых), находившихся в прошлом столетии в сходных исторических условиях.  Необходимость использования того и другого обусловлена, на наш взгляд, сложностью и масштабностью задачи перевода такой огромной страны, как Россия, с рельсов социалистического развития в его марксистском понимании на путь развития буржуазного. В свое время большевики исходили из необходимости переходного периода от капитализма к социализму, который длился почти двадцать лет после их прихода к власти. Наивно было бы думать, что путь назад - от социализма к капитализму – можно преодолеть «одним прыжком» – за год, полгода, «500 дней» и т.д. Однако, к сожалению, этот наивный подход взял верх при подготовке российской Конституции. Наш законодатель проигнорировал опыт прошлого столетия, как отечественный, так и мировой. Между тем, такой опыт позволяет выделить ряд приемов юридической техники, используемых для «привязки» конституции к реалиям переходного общества.  Эти приемы следующие:

1. Включение в конституции программных положений. Такой технический прием использовался, в частности, в Ирландии, Индии, Нигерии и ряде других стран. В Индии, например, Конституция 1950 г. содержит специальный раздел «Основные принципы политики государства», в который и включены программные положения. Они не применяются в судах, но являются ориентиром в процессе законотворчества.   В юридической литературе отмечается их весьма положительная роль в развитии индийского законодательства68.

2. Второй прием состоит в принятии временных конституций. Такие конституции принимались, в частности, в ряде развивающихся стран Ближнего и Среднего Востока, Африки и т.д. Они, как правило, включали некую политическую декларацию, провозглашающую цели и задачи режима, а также раздел о структуре власти. Вопрос о правах и свободах граждан в них либо опускался, либо излагался крайне кратко. 

Весьма показателен в этой связи опыт первых советских конституций. К примеру, Конституция РСФСР 1918 г. хотя и не называлась временной, но включала немало положений о целях и задачах советской власти. Это обусловило программный характер многих ее предписаний. В Конституции неоднократно подчеркивалось, что их действие рассчитано лишь на «настоящий переходный момент диктатуры трудящихся». Наряду с этим Конституция включала  также раздел «Конструкция советской власти», включавший лишь нормы позитивного права.  Конституция СССР 1924г., принятая также в исторически переходный период, вообще не включала норм о правах и свободах граждан.

В противоположность этому в российской Конституции нет ни упоминания о переживаемом страной переходном периоде, ни норм программного характера. В итоге ряд принципиальных ее положений был изначально обречен на инфляцию и даже фиктивность. Воспринятая авторами Конституции юридическая техника развитых стран исходит из позитивного характера конституционных норм и принципов, отражающих высокий уровень развития общества, а также правовой и политической культуры. Такая юридическая техника, сложившаяся в иной культурно-исторической среде, оказалась в условиях России  в своеобразном культурном вакууме. В итоге ряд основополагающих положений Конституции, будучи позитивными по форме своего изложения, вследствие неадекватности российским условиям стихийно приобрели программный характер. Так, в соответствии с Конституцией Российская Федерация провозглашается демократическим правовым и социальным государством (ст. 1, п.1,  ст. 7, п.1), человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание,  соблюдение и защита прав и свобод гражданина есть обязанность государства (ст. 2). В частности, они признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (п. 1,2 ст. 17). Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты  (ст. 46). Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы (п. 4. ст. 15). У читателя, не знающего  реального положения дел, может  создаться впечатление, что Конституция закрепляет реальный политико-юридический механизм обеспечения прав и свобод человека. Все это выглядит весьма привлекательно, если отвлечься от того факта, что в России еще нет гражданского общества, и процесс его формирования далек от своего завершения. А ведь это – основное условие и предпосылка правового государства. Нет у нас и адекватного правовому государству уровня правовой и политической культуры. Три четверти века советские люди прожили в условиях неправового общества. Поэтому сегодня этот уровень  может быть лишь крайне низким, причем как у властвующих, так и подвластных. Одним из его проявлений являются невероятные масштабы коррупции, пронизывающей структуры власти и никак не совместимые с правовым государством.

Современное российское общество сохраняет значительные «родимые пятна» общества советского. Там человек, лишенный частной собственности, целиком зависел от государства, которое «даровало» ему права и свободы. Подавляющая часть российских граждан и сегодня лишена собственности, более того живет на грани бедности. Не удивительно, что конституционное положение о социальном государстве сочетается с периодическими многомесячными задолженностями в различных регионах страны по зарплате, пособиям и т.д. В этих условиях высшая ценность прав и свобод человека и гражданина из конституционного принципа превращается во многом в политический лозунг.

 Все сказанное приводит к выводу об известной ограниченности и даже фиктивности действия ряда важнейших положений Конституции.  В их числе и положения о высшей юридической силе и прямом действии Конституции Российской Федерации на всей ее территории. Причины «пробуксовки», помимо прочего, дополняются здесь центробежными тенденциями, стремлением отдельных субъектов федерации «скорректировать» федеральную Конституцию в собственных эгоистических целях

Немаловажно и то, что обреченные на «пробуксовку» положения Конституции оказались в ее структуре основополагающими.  Они закреплены в главах I. «Основа конституционного строя» и II. «Права и свободы человека и гражданина». Как известно, именно эти главы, наряду с главой IX , не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Поправки же к остальным главам ( с III-VIII), посвященным структуре власти, принимаются в порядке, предусмотренном статьей 136 Конституции. В этих условиях в значительной мере обесцениваются закрепленные в Конституции  и кажущиеся весьма эффективными механизмы обеспечения верховенства закона, прав и свобод человека и гражданина и т.д.

Как оценивать в этих условиях действующую российскую Конституцию? Думается, правильная оценка может быть дана лишь с позиций широкого культурно-исторического подхода. Подобный подход позволяет сделать вывод, что Россия была обречена на такую Конституцию. Российские демократы, борясь против радикализма большевиков, оказались еще более радикальными в стремлении одним прыжком достигнуть нового общества. Думается,  при всех ее недостатках нынешняя российская Конституция играет в целом положительную роль. Являясь основой  и одновременно вершиной правовой системы, намечая ориентиры социально-политического развития,  она вместе с тем по мере углубления реформ и формирования гражданского общества становится все более работающей. Речь идет о процессах исторического масштаба, рассчитанных на десятилетия. Главное – не сбиться с такого курса.

В специальной литературе нередко проводят параллели между процессами и закономерностями развития права в рамках ЕС, с одной стороны, и в рамках СНГ — с другой. Обычно при сравнении право ЕС рассматривается в качестве образца, модели для развития права СНГ. Между тем такое сопоставление представляется не всегда корректным, ибо нередко дает результат «с точностью до наоборот». По глубине интеграции, количеству принятых правовых актов и, главное, по их эффективности СНГ явно отстает от своего европейского аналога69.

Дело здесь не только и не столько в различном «возрасте» этих организаций, одной из которых почти полвека, другой — полтора десятка лет. Пожалуй, более значимыми представляются культурно - исторические различия - в уровне развития капитализма, правовых традиций, правовой и политической культуры и т.д. В частности, для понимания специфики условий развития права в государствах ЕС и странах СНГ существенной представляется такая деталь: вступлению в ЕС каждого из государств-членов предшествовало конституционное закрепление положения о его готовности к добровольной уступке части своих суверенных полномочий в интересах укрепления мира, добрососедства, сотрудничества и т.д. Именно с ревизии «традиционного конституционного принципа государственного суверенитета» началось формирование права и институтов Сообществ70. Данный шаг был справедливо расценен в отечественной правовой литературе как самое важное и принципиальное следствие интеграционных процессов в государственном праве стран Европы, а по сути своей — как «самоограничение суверенитета»71. Важность соответствующих конституционных норм состоит в том, что они закрепляют первичность воли суверенных государств при образовании Со- обществ. В этом смысле нельзя не согласиться с выводом, что «Сообщество построено не на силе или принуждении, а просто на основе права», которое должно делать то, что столетиями не удавалось сделать методами «крови и железа»72.

Между тем в государствах-участниках СНГ отсутствует аналогичная конституционная предпосылка интеграции. В этом контексте отнюдь не случайным представляется существующий в ЕС институт наднациональности и фактическое его отсутствие в структурах СНГ. Указанный институт проявляется, в частности, в праве органов ЕС издавать обязательные для государств-членов акты. В специальной литературе природа явления наднациональности объясняется по-разному, в том числе фактом отсутствия у Сообществ элементарных государственных свойств (полиции, военной власти, принудительного судебного исполнения)73.

Отношение государств-членов к праву ЕС нашло красноречивое выражение в Декларации о применении права, принятой в качестве одного из положений к Маастрихтскому договору 1992 г. Ее авторы видят существенное условие правильного функционирования Сообщества в том, «чтобы меры, предпринимаемые различными государствами- членами, обеспечивали применение законодательства Сообщества с такими же эффективностью и строгостью, с какими применяются их национальные законы»74. Логическим следствием такого подхода является принцип верховенства и прямого действия права ЕС в национальных правопорядках государств-членов. В этой связи показательно решение Суда ЕС по делу 107/77 Симменталь П. от 9 марта 1978 г., согласно которому право Сообществ «является интегральной частью юридического порядка, подлежащего применению на территории каждого из гocyдарств-членов и занимающего в нем высшее место». Не имея возможности отменять нормы внутреннего права, противоречащие праву Сообществ, Суд в том же решении уделяет особое внимание обязанности национальных судов квалифицировать такие нормы в качестве недействительных. Причем для этого им «не нужно ни требовать, ни дожидаться того, чтобы такие нормы были сначала отменены законодательными или какими-то иными конституционными средствами»75.

В двух решениях, ставших широко известными, — по делам Vаn Jend & Loos (1963 г.) и Costa/ENEL (1964 г.) Суд установил, что положения права Сообщества могут действовать непосредственно и устанавливать индивидуальные права, которые национальные суды должны защищать. Такая позиция Суда ЕС способствовала выработке практики, согласно которой, с одной стороны, нормы национального права не подлежат применению при их коллизии с правом ЕС, а с другой — неприменение права ЕС по той же причине влечет ответственность органов государств-членов всех уровней76.

В решении по делу Francovich v. Italian Republic (1991 г.) cyд установил обязанность государств-членов по возмещению убытков, причиненных вследствие неприменения директивы ЕС77.

Помимо обращений с иском в суд частные лица активно используют право ЕС для защиты своих субъективных прав в других формах. Это, в частности: 1) разъяснение национальным судам оснований прямого применения права ЕС для защиты своих интересов; 2) стимулирование обращения национальных судов в Европейский суд в порядке преюдициального производства (ст. 177 Договора) за разъяснением значения соответствующих положений права ЕС; 3) направление письма в Европейскую комиссию с просьбой начать процедуру о нарушении, предусмотренную ст. 169 Договора, против государства-члена, которое отказывается применять норму права ЕС или следовать ей; 4) направление петиции члену Европарламента с просьбой о парламентском запросе Европейской комиссии по делу, которое ведет к началу процедуры о нарушении по ст. 169 Договора78.

В этом же контексте следует рассматривать принцип субсидиарности, закрепленный в Маастрихтском договоре (преамбула, ст.ст. В, Зв и т,д.). Институты ЕС действуют в соответствии с принципом субсидиарности, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом (ст. 3 Договора). Принцип субсидиарности применяется лишь в тех областях, которые не подпадают под исключительную компетенцию Сообщества. Он в некотором роде сходен с существующим в ряде федеративных государств институтом делегации части законодательных полномочий субъекта федерации федеральномуу парламенту.

Ситуация в рамках CHГ принципиально иная. Их конституции обычно ограничиваются провозглашением суверенности государства, а также- с разной степенью четкости — примата международного права над правом национальным. Не менее противоречивой представляется политика России, как и других республик бывшего СССР, по созданию единого правового пространства в рамках СНГ. И здесь отчетливо проявились иллюзии относительно того, что инерция советского единения окажется сильнее центробежных тенденций, характерных для раннего капитализма.

Выше говорилось о двух тенденциях в национальных движениях, отмеченных в программе большевиков по национальному вопросу: тенденции к стиранию национальных границ, к интеграции и тенденции к национальному обособлению, к созданию независимых национальных государств. Если первая тенденция характерна для развитого капитализма (вспомним: лозунг Соединенных штатов Европы был выдвинут еще в начале ХХ века), то вторая — для начальных стадий его развития. Можно по- разному относиться к марксизму, но следует признать верность этого вывода применительно не только к началу, но и к концу ХХ столетия.

В бывших республиках СССР вторая тенденция имеет как бы двойное основание. Так, с одной стороны, до 1917г. Россия отличалась относительной неразвитостью капитализма и даже преобладанием добуржуазных отношений в национальных окраинах. С другой стороны, с распадом СССР и сменой вектора социального развития бывшие республики СССР вынуждены были вновь начать движение к капитализму практически с нуля. Это, в свою очередь, привело к существенным различиям в характере факторов, составивших основу интеграции стран ЕС и СНГ. Так, в государствах ЕС это поначалу был общий интерес стран — будущих членов Сообщества в повышении эффективности национальных экономик. При этом со временем логика интеграции потребовала не только ее существенного углубления, но и распространения на политическую сферу. Так, в Договоре о создании ЕЭС 1957 г. провозглашалась необходимость создания Таможенного союза в качестве основы Сообщества, устранения между государствами-членами препятствий свободному движению товаров, лиц, услуг и капиталов; сближения законодательств государств- членов в той мере, в какой это необходимо для функционирования общего рынка и т.д. (ст. 3).


В Едином Европейском Акте (1986 г.) термин «таможенный союз» заменяется понятием «внутренний рынок», рассматриваемый как пространство без внутренних границ, в котором обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов (ст. За). Цель Европейских сообществ и Европейского политического сотрудничества состоит, согласно Акту, в том, чтобы способствовать реальному продвижению к европейскому единству (ст. 1). В Акте провозглашается цель преобразования Сообществ в Европейский Союз в соответствии с Торжественной Штутгартской декларацией от 19 июня 1983 г., включение в сферу интеграции кроме экономической области и внешней политики государств-членов. В Акте говорится также о совместной ответственности за принципы демократии, законности и прав человека, которым привержены государства-члены. В Маастрихтском договоре, развивающем эти положения, речь идет, помимо прочего, о завершении формирования единого внутреннего рынка, введении единой и твердой валюты, установлении гражданства, общего для всех стран-участниц, осуществлении общей внешней политики и политики безопасности, включая возможное создание в будущем общих сил обороны, развитие тесного сотрудничества в области правосудия и внутренних дел.

Из положений Амстердамского договора 1997 г. отметим лишь провозглашение задачи создания к 1999 г. экономического и валютного союза с единой для всех государств-членов денежной единицей.  Как видим, институты и право Сообществ претерпели глубокую эволюцию. При этом расширение и углубление интеграции рассматривается Сообществом в качестве одной из своих стратегических задач.

Действие права и институтов Сообществ распространяется сегодня на широкую сферу, включающую свободное движение товаров, рабочей силы, свободу проживания и экономической деятельности, предоставления услуг и движения капитала, сельское хозяйство, а также транспортную, социальную и конкурентную политику. Как отмечает западноевропейский ученый К.-Д. Борхард, компетенция Сообщества не распространяется лишь на некоторые, однако важные аспекты государственного суверенитета, такие, как оборона, внешняя политика, образование и культура79. Однако в свете Договора о Европейском Союзе представляется, что и первые две из названных сфер также включены в орбиту Сообществ.

Итогом почти полувекового развития стало достижение такого качественного своеобразия, когда ЕС уже не умещается в прокрустово ложе традиционных представлений, являя одновременно черты международной организации, конфедерации и федерации80.

На таком фоне ситуация в СНГ выглядит противоречиво и парадоксально. Представление, что стартовые возможности стран-участниц СНГ, составлявших в прошлом единое государство, были более благоприятными, чем при создании Сообществ, оказалось несостоятельным по следующим причинам. Процесс создания СНГ начался в условиях глубокого социального и политического кризиса в странах-участницах, выход из которого был невозможен без замены советского общественного строя качественно иной социальной системой. Причем контуры новой системы и пути движения к ней представляются в странах-участницах не всегда одинаково и недостаточно четко. Кроме того, интеграция обусловливается рядом трудно предсказуемых факторов (политических, националистических, религиозных и т.д.).

Интеграция в рамках СНГ началась в условиях исторического распутья: страны-участницы были едины в отрицании советского общественного и политического строя и стремлении к новой, более эффективной общественной системе, утверждению которой предшествует исторически переходный период. По существу реальной основой интеграции было объединение усилий для преодоления кризиса. Низкий уровень капиталистического развития государств, совместно строящих рыночную экономику, обусловил неэффективность  этих усилий и центробежные тенденции в рамках СНГ. Они проявляются, в частности, в том, что подписанные государствами-членами соглашения, порой, подолгу не ратифицируются некоторыми из них, а, будучи ратифицированными, не выполняются; а также в незначительном удельном весе экономических соглашений, в слабой разработанности процедурных вопросов и т.д. Отсюда — такое парадоксальное явление как заключение соглашений между отдельными участниками Содружества с целью ускорения и углубления интеграции. Это, например, Договор от 29 марта l996 г. между Белоруссией, Казахстаном, Киргизией и Россией, Договор от 2 апреля 1996 г. между Белоруссией и Россией и т.д. Однако и их эффективность оставляет желать лучшего.

Опыт истории свидетельствует, что потребность в экономической интеграции появляется на известной стадии развития капитализма, когда капиталу становится тесно в национальных рамках. Именно на этой основе создаются региональные, а затем и мировой рынки. Поэтому путь по преодолению кризиса видится в углублении реформ и ускорении темпов экономического развития. При этом правовая политика выступает важным, но все-таки вторичным (в сравнении с экономикой) фактором интеграции. Ее специфика в рамках СНГ состоит, прежде всего, в том, что она объективно воспроизводит национальные модели развития государств – членов.

 Изменение к лучшему экономической ситуации в России сделает ее своеобразным «центром притяжения» для других стран СНГ, позволит включить в качестве фактора интеграции экономический интерес и, в конечном счете, преодолеть центробежные тенденции. Следствием этих процессов станет углубление интеграции, повышение эффективности права и институтов Содружества. Следует лишь отдавать себе отчет в том, что речь идет о процессах исторического масштаба, которые могут быть завершены не через годы, а в лучшем случае через десятилетия.

 

Примечания:

[1] Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., изд. 2-е. Т. 21. С. 496-498.

2 См.: Муромцев С.А. Определение и основное разделение права. СПб., 1879; Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. СПб., 1907; Он же: Очерки философии права. Вып. I. Спб., 1900. Предисловие; Шершеневич Г.Ф. Революция и гражданское уложение. Право. СПб., 1906; Он же: Общая теория права. Вып. 4. М., 1912.

3 См., напр.: Зорькин В.Д. Позитивистская теория права в России. М., 1978. Он же: Муромцев. М., 1979 г.  Федоров Н.В. Концепции политики права в буржуазной юридической мысли дореволюционной России. //Советское государство и право, 1985 г. №7; Рудковский В.А. Правоприменительная политика. Сущность и содержание. Волгоград. 1999 г.

4 См.: Рудковский В.А. Правоприменительная политика: сущность и содержание. Волгоград. 1999, с. 28.

5 Матузов Н.И. Понятие и основные приоритеты российской правовой политики. // Правоведение. 1997, №4, с. 17.

6 Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., изд. 2-е, т. 21, с. 496.

7 Однако факт ее наличия сам по себе еще не есть свидетельство научности этой программы. Вспомним лозунги нашего недавнего прошлого: догнать и перегнать Америку за 20 лет, построить коммунизм к такому-то году, преобразовать Россию за 500 дней и т.д.

8 Рудковский В.А. Указ. соч., с. 28. См., также: Федоров  Н.В. Указ. статья. С. 128.

9 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1981. С. 525.

10 Муромцев С.А. Определение и основное разделение права. М., 1979, с. 14-15.

11 Там же.

12 Петражицкий Л.И. Очерки философии права. Вып. 1. СПб., 1900. Предисловие.

13 Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. СПб., 1907. С. 292.

14 Петражицкий Л.И. Введение в изучение права и нравственности. СПб., 1908. – 3-е изд. С. 2-3.

15 Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. СПб., 1907. С. 495. / Цит. по: Рудковский В.А. Указ. соч. С. 29.

16 Шершеневич Г.Ф. Революция и гражданское уложение. – Право. СПб., 1906. С. 11.

17 Там же.

18 Шершеневич Г.Ф. Обшая теория права. Вып. 4. М., 1912. С. 803.

19 См., напр.: Бурлацкий Ф.М. Ленин, государство, политика. М., 1971; Пичугин П.В. Место и роль политики в развитии советского общества. М., 1971; Бовин А.Е., В.И.Ленин о политике и политической деятельности. М., 1979; Политика и общество (социально-политические проблемы развитого социализма). Л., 1979.

20 Ленинский сборник XXI. М., 1933. С. 14.

21 См., напр.: Пичугин П.В. Место и роль политики в развитии советского общества. М., 1971, с. 6.

22 Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., изд. 2-е., с. I, с. 635.

23 Ленин В.И. Полн. собр. соч., т. 30, с. 99.

24 Чесноков Д.И. Исторический материализм. М., 1964. С. 255.

25 Тененбаум В.О. Категории «политика» и «власть» в науке конституционного права. – В кн.: Проблемы конституционного права. Межвузовский научный сборник. Вып. №1(2). Саратов, 1974, с. 53.

26 «Правосознание, - писал в этой связи Г.С. Остроумов, - это выражение сознания политического в категориях прав и обязанностей юридического характера и в производных от них категориях как законное и незаконное, правовое и неправовое и т.д. Политическое сознание предстает в правосознании как содержание в одной из своих форм». (Остроумов Г.С. Правовое осознание действительности. М., 1969. С. 65).

27 Характерно в этой связи название статьи профессора С.С. Алексеев «Советское право как средство осуществления политики КПСС». Красной нитью через нее проходит мысль, что именно через советские законы Коммунистическая партия закрепляет «основные направления политики», «задает курс» движения общества. // Правоведение №5. 1977.

28 Керимов Д.А. Конституция СССР: развитие политико-правовой теории. М., 1979. С. 38.

29 Степанов И.М. Указ. статья, с.26.

30 Степанов И.М. Указ. статья, с.26.

31 См., напр.: Кудрявцев В.Н. Право и поведение.М.,1979,с.163

32 Герцензон А.А. Уголовное право и социология. М., I970, с.178.

33 Кудрявцев В.Н. Указ. соч. с. 166-168.

34 Подгурецкий А. Очерк социологии права. М., 1974.С. 304.

35 См., напр., Малько А.В. Современная российская правовая политика и правовая жизнь.// Правовая политика и правовая жизнь. Материалы "круглого стола", состоявшегося 12 сентября 2000 г. в ПГТУ. Под ред. В.А.Казначеева. Пятигорский технологический университет. Научные труды Й I. Серия: юридические науки. Пятигорск, 2002, с.10.

36 Матузов Н.И. Правовая политика: концепция и реальность. // Правовая политика: федеральные и региональные проблемы. Материалы научной конференции 22 –23 июня 2000 г. Под ред. Н.И. Матузова. Саратов-Тольятти. 2001. С. 36.

37 См., напр.: Автономов А.С. Правовая онтология политики. М., 1999; Российская правовая политика. Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2003.

38 Рудковский В.А. Правоприменительная политика: сущность и содержание. Учебное пособие. Волгоград. 1999 г.

39 Коробова А.Л. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России. Автореф. канд. дисс. Самара 2000; Кодан С.В. Юридическая политика Российского государства 1800-1850-е гг. Автореф. докт. дисс. М., 2004,.

40 Там же.

41 Там же с. 10-14.

42 Матузов Н.И. Правовая политика: концепция и реальность. // Правовая политика: федеральные и региональные проблемы. Материалы научной конференции 22-23 июня 2000 г. Под ред. Н.И. Матузова. Саратов-Тольятти. 2001. С. 36.

43 Малько А.В. Современная российская правовая политика и правовая жизнь. // Правовая политика и правовая жизнь. Материалы «круглого стола», состоявшегося 12 сентября 2000 г. в ПГТУ. Под ред. В.А. Казначеева. Пятигорский технологический университет. Научные труды. Серия: юридические науки. Пятигорск. 2002. С. 10.

44 См.: Кудрявцев В.Н. Право и поведение. М. 1978. С. 163.

45 Матузов Н.И. Понятие и основные приоритеты российской правовой политики.//Правоведение, I997, № 4,  с. 17.

46 Исаков Н.В. Теоретические проблемы правовой политики. // Юридическая мысль. 2003. №1, с. 31.

47 Там же, с. 52.

48 Так, в учебнике теории государства и права под ред. профессора В.К.Бабаева принципы права определяются как "исходные нормативно- руководящие начала /императивные требования/, определяющие общую направленность правового регулирования общественных отношений. / выделено мною, — Г.М./. Как известно суть правовой политики сводится к приданию известной направленности развитию права. Теория государства и права. Под ред В.К. Бабаева. М., I999, с.231 -234.

49 Рыбаков О.Ю. Правовая политика как юридическая категория: понятие и признаки. // Журнал российского права, 2002, №3, с. 71, 74.

50 Так, в большинстве конституций арабских стран нормы о правах и свободах личности сочетаются с закреплением государственного характера ислама и/или провозглашением шариата основным источником законодательства. В этих условиях конституции порой открыто устанавливают действие прав и свобод лишь в рамках исламского шариата.

51 Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137.

52 Нерсесянц В,С. Правовая политика и совершенствование законодательства: теоретико-методологические проблемы.// Актуальные проблемы совершенствования российского законодательства на современном этапе. Материалы Всероссийской научно-практической конференции /Москва, 4-5 ноября 2003 года/, с. 3.

53 Верность последнего тезиса подтверждает высказывание американского автора Г.Дж.Бермана, что "само по себе марксистское включение права в идеологическую надстройку может привести к трактовке правовой истории просто как осуществления официальной правовой политики и правовых представлений, а не регулирования социальной и экономической жизни всего общества." /Берман Г.Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. М., I994, с. 520.

54 См.: Кодан С.В. Юридическая политика Российского государства в 1800-1850-е гг. Часть 1 и 2. Екатеринбур. 2004.

55 Матузов Н.И. Понятия и основные приоритеты российской правовой политики.// Правоведение 1997 г. №4. С. 17.

56 Малько А.В. Современная российская правовая политика и правовая жизнь.// Правовая политика и правовая жизнь. Материалы "круглого стола", состоявшегося 12-ТЬ сентября 2000 г. в ПГТУ. Под ред. В.А.Казначеева. Пятигорский технологический университет. Научные труды Й I. Серия: юридические науки. Пятигорск, 2002, с.7.

57 Там же, с. 6.

58 Исаков Н.В. Указ. соч., с. 34.

59 Между прочим, это лишний раз подтверждает актуальность системно-структурного анализа в исследовании правовых проблем современной России, в том числе проблем правовой политики. Попытки объяснить неэффективность российского права лишь дефектами самого права сплошь и рядом непродуктивны, поскольку не учитывают факторов культурно-исторического характера. Исправлению ситуации способствует рассмотрение права (и правовой политики) как системного явления, обладающего некой структурой, и одновременно – как элемента более крупной структуры - в данном случае культуры общества.

60 Гегель Философия права. М., 1992 г.

61 Берман Г.Дж. Западная традиция права. Эпоха формирования. М., 1992.

62 См.: Ленин В.И. Полн.собр.соч. Т.7, с. 233-242; Т.24, с.113-150

63 Так, с августа 1990г. по февраль 1991г. заявления о своем суверенитете сделали 15 из 16 автономных республик.

64 Так, из 31 автономной единицы решение такого рода приняли 25. Однако, фактически преобразовались в республику лишь 5 из них.

65 См. на прим.: Златопольский Д.Л. Процесс развития федеральных отношений в России// Вестник МГУ. Сер.11. Право 1998 №6

66 См.: Златопольский Д.Л. Указ. статья.с.11.

67 Нерсесянц В.С. Юриспруденция/ Введение в общую теорию права и государства. М., 1998, с.156.

68 См.: Мозолин В.П. Личность, право, экономика в современной Индии. М., 1979

69 Достаточно сказать, что ЕС с середины 80-х годов ежегодно издает более 12 тысяч актов (см.: Клемин А.В. Еще раз о компетенции Европейских сообществ // Московский журнал международного права. 1992, N 4. С. 126). Для сравнения в СНГ их общее число за все годы существования не достигло и тысячи.

70 Так, эволюция неписаной британской конституции в связи со вступлением этой страны в ЕЭС в 1973 г. привела «к добровольному отказу от некоторых элементов национального суверенитета и последующему ограничению действий будущих парламентов» (Брохмед П. Эволюция британской конституции. М., 1978. С. 311-312).

71 Современное буржуазное государственное право. Критические очерки . Отв. ред. В.А. Туманов. Т. 2. М., 1987. С. 317.

72 Борхард К.-Д. Азбука права Европейского сообщества. М., 1994. С. 31.

73 Клемин А.В. Указ. статья. С. 122-123

74 Единый Европейский Акт. Договор о Европейском Союзе. М., 1994. С. 240

75 Цит. по: Энтин М.Л. Суд Европейских Сообществ. М., 1987. С. 42-43

76 Вместе с тем, в Великобритании, представляющей иную правовую семью, чем другие страны ЕС, соотношение права ЕС и национального права имеет ряд особенностей. Здесь в соответствии с Актом о Европейском Сообществе 1972 г. право ЕС должно имплементироваться в национальный правопорядок. Необходимость такой имплементации распространяется не только на акты "вторичного права", но и на учредительные договоры. При этом тот же Акт 1972 г. допускает возможность неприменения в Соединенном Королевстве директивы или решения в случае их несоответствия английскому праву. (См.: Уолкер Р. Английская судебная система. М., 1980. С. 155).

77 ECJ., 19 Nov., 1991, ECR (Francovich) 1991. Р. 5357.

78 См.: Гренендейк К. Применение права Европейского Сообщества в странах-членах ЕС: на примере допуска к государственной службе // Вестник МГУ. Серил 11, Право. 1996, # 2. С. 64 — 65.

79 Борхард К.-Д. Указ. соч. С. 10.

80 Топорнин Б.Н. Европейское Сообщество: право и институты. М., 1994. С. 65-66.

 

 

Монография опубликована в 2006г. в сборнике «Правовая политика и пути совершенствования правотворческой деятельности в Российской Федерации» (Ответственный редактор – директор Центра правовых исследований и развития законодательства, доктор юридических наук, профессор кафедры истории и теории государства и права Российского университета дружбы народов Н. С. Соколова). Работа выполнена  при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект № 02-03-00065а.

 

 

 





L 2005 АНО "Центр правовых исследований и развития законодательства"
All Rights Reserved E-mail: mail@centrlaw.ru
Все права защищены ©
Сайт создан компанией Big Apple