4

ГЛАВА 4
Контроль за законностью и качеством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

§ 4.1. Контрольные функции органов юстиции за законностью и качеством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

Нормативный правовой акт субъекта Федерации после его обнародования вступает в силу, начинает активно действовать. Естественно, что в процессе реализации нормативного правового акта субъекта Федерации в полной мере раскрываются его функциональные возможности, свидетельствующие об эффективности, либо неэффективности акта.

Именно в общем механизме правового регулирования с другими элементами системы нормативных правовых актов государства, основываясь на взаимодействии и взаимообусловленности различных по юридической силе актов – нормативный правовой акт субъекта Федерации приобретает жизнедеятельную силу, становится источником и формой права. Между тем оценить правовую значимость нормативного правового акта субъекта Федерации возможно и необходимо уже на стадии правотворческого процесса. Поскольку качество акта и, следовательно, его эффективность зависят от совокупности важнейших требований, а именно: установление субъектов правотворчества на различных стадиях этого процесса; правильный выбор вида акта в зависимости от содержания правового материала; четкость, логичность структуры; надлежащее выполнение важнейших условий подготовки рассмотрения (согласования), принятия и обнародования нормативного правового акта.

Проведенное исследование показало, как много в правотворчестве субъектов Федерации «узких мест», нерешенных проблем. Отсюда вытекает важнейший теоретический и практический вывод о том, что регулятивные возможности нормативных правовых актов субъектов Федерации находятся в прямой зависимости от совершенствования правотворческого процесса, от его организационно-правового обеспечения.

Громадные преобразования, происходящие в стране, должны найти адекватное отражение в правотворческой деятельности субъектов Федерации.

Процесс совершенствования правотворческой деятельности субъектов Федерации должен осуществляться одновременно с усилением контроля и ответственности за подготовку и принятие законных и обоснованных нормативных правовых актов, причем законность – это не только соответствие актов федеральному и региональному законодательству, но и правильное отражение в них общественного развития, обеспечение единого правового пространства.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – федеральный регистр. Целью федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации является обеспечение контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, конституционного права граждан на получение достоверной информации, создание условий для получения информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.

Функционально ведение федерального регистра возложено на Министерство юстиции Российской Федерации через систему территориальных органов и учреждений юстиции. Соответственно федеральный регистр имеет федеральный, окружной и региональный уровни.

В федеральный регистр включаются конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (государственных советов, правительств, кабинетов министров, администраций, мэрий, министерств и иных органов) затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.

Существует следующий порядок включения в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Федерации:

- номер и дата государственной регистрации правовых актов;

- реквизиты правовых актов (вид и наименование принявшего органа, дата принятия (подписания) акта, его номер и заголовок);

- тесты правовых актов;

- источники официального опубликования правовых актов;

- дополнительные сведения.

К дополнительным сведениям относятся:

- экспертные заключения Минюста России, федеральных управлений Минюста России по федеральным округам и территориальных органов на правовые акты;

- постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации по делам о проверке конституционности правовых актов;

- решения верховных судов республик, краевых, областных и соответствующих им судов по делам об оспаривании правовых актов, рассмотренным ими в соответствии со статьей 115 Гражданско-процессуального кодекса РСФСР в качестве суда первой инстанции, а также судебные постановления, вынесенные по кассационным и надзорным жалобам на эти решения, независимо от результата рассмотрения жалоб;

- решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по делам о проверке соответствия правовых актов конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, а также о толковании конституций (уставов) субъектов Российской Федерации;

- информация о мерах прокурорского реагирования, принятых в отношении правовых актов (протесты и представления);

- предписания Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике предпринимательства и его территориальных органов, адресованные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, об отмене или изменении принятых ими актов, противоречащих федеральному законодательству;

- заключения (письма) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Правового управления аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о соответствии законов субъектов Российской Федерации Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

- указы Президента Российской Федерации о приостановлении действия правового акта;

- указы Президента Российской Федерации о предупреждении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Экспертное заключение включается в федеральный регистр в случае, если в результате юридической экспертизы установлено несоответствие нормативного правового акта Конституции Российской Федерации или федеральному закону.

В федеральный регистр не включаются акты индивидуального, организационного, рекомендательного характера, а также акты о создании, реорганизации, ликвидации, переименовании организаций (за исключением актов о создании органов государственной власти субъектов Российской Федерации, административно-территориальных и муниципальных образований в субъектах Федерации).

Ведение федерального регистра предполагает юридическую и электронную обработку нормативного правового акта, присвоение акту номера государственной регистрации, проведение юридической экспертизы акта, внесение нормативного правового акта в федеральный регистр. Причем, именно при юридической обработке нормативных правовых актов субъектов Федерации происходит их отбор для государственной регистрации и проведения юридической экспертизы, а также классификация (индексирование) нормативного материала.

Территориальные органы юстиции осуществляют также контроль за полным и своевременным поступлением актов для государственной регистрации. Юридическая обработка нормативного правового акта – это анализ всего правового акта.

В федеральный регистр включаются действующие нормативные правовые акты вне зависимости от срока их действия (как опубликованные, так и неопубликованные)

В федеральном регистре регистрируются с присвоением номера государственной регистрации:

- основные (первоначальные) правовые акты;

- правовые акты, изменяющие (дополняющие) основной акт в целом (новая редакция) или его часть;

- акты, содержащие положения об отмене, признании утратившим силу, продлении срока действия, приостановлении действия правового акта, признании недействующим и другие;

- акты, устанавливающие порядок, сроки ввода в действие (вступление в силу) основного правового акта в целом или его частей, а также содержащие иную информацию о состоянии или изменении реквизитов правового акта.

Классификация (индексирование) правовых актов является необходимым элементом формирования единого информационно-правового пространства и федерального регистра и представляет собой процесс, состоящий в определении тем акта в целом, а также отдельных его частей и отнесении в соответствии с тематическим содержанием акта к разделам, подразделам, пунктам или подпунктам классификатора правовых актов с присвоением данному акту в целом и отдельным его частям соответствующих индексов классификатора.

В основе классификации правовых актов для ведения федерального регистра используется предметный классификатор, представляющий собой иерархическую систему юридических понятий, определяющих самостоятельные отрасли законодательства, регулирующих различные сферы деятельности и отражающих весь массив нормативных правовых актов. Таким классификатором является классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 года № 511 «О классификаторе правовых актов»⁹⁷ и созданный в целях унификации формирования банков данных правовой информации.

По своей структуре классификатор построен по отраслям и областям системы законодательства и содержит 21 раздел. Все разделы делятся на подразделы и пункты, каждый из которых имеет наименование и свое условное обозначение – индекс. Индексы разделов, подразделов и пунктов обозначаются арабскими цифрами.

Правовой акт классифицируется (индексируется) сначала в целом, а затем по отдельным частям (статьям, пунктам и т.д.), если последние требуют дополнительных индексов.

При этом правовому акту в целом и его отдельным частям могут присваиваться как один, так и несколько индексов в зависимости от предмета правового регулирования акта. Последовательность проставления индексов, соответствующих темам отдельных структурных единиц нормативных правовых актов (статей, пунктов, параграфов), как правило, соответствует той последовательности, в которой эти структурные единицы расположены в акте. Если в классифицируемом акте имеется указание о распространении действия ранее изданного нормативного правового акта или его отдельной структурной единицы, оно, как правило, относится к тем разделам, подразделам и пунктам, к которым был отнесен распространяемый акт (или его часть).

Индексы разделов, подразделов и пунктов на утверждаемых и утверждающих, изменяемых и изменяющих, частично или полностью отменяемых и отменяющих, продлевающих срок действия нормативных актов временного характера и продлеваемых нормативных актах, как правило, должны соответствовать друг другу.

При классификации нормативных актов проставляются только цифровые индексы разделов, подразделов и пунктов без их наименований.

На правовых актах в документальном виде индекс в целом правового акта проставляется в левом верхнем углу текста первого листа правового акта. Индексы отдельных разделов правового акта проставляются на левом поле листа напротив названия раздела правового акта, которому присваивается соответствующий индекс.

При формировании электронной карточки правового акта индексы классификатора по отраслям законодательства проставляются в порядке, предусмотренном инструкцией пользователя ПТК «Регистр».

Внесение сведений в федеральный регистр в электронном виде представляет собой формирование электронной карточки нормативного правового акта и полнотекстового банка данных программно-технологического комплекса (ПТК) «Регистр». Порядок внесения сведений в ПТК «регистр» определяется инструкцией пользователя «Регистр»⁹⁸.

Классификация (индексирование) нормативных правовых актов способствует не только упорядочению всего массива актов субъектов Федерации, но и вносит вклад в эффективное управление государством. Такая компьютерная правовая информационная система позволит обеспечить как быстрый поиск правового материала, так и способствовать информационному единству среди членов Совета Европы.

В соответствии с Рекомендациями Rec 2001/2 Комитета Министров государств – членов Совета Европы относительно устройства и переустройства судебных систем и правовых информационных систем в рентабельной манере (принятых Комитетом Министров 28 февраля 2001 года на 743-ей встрече представителей Министров), в частности, указывается, что в странах Европы необходимо применять быстрые и фундаментальные технологии, соответствующие современной науки и техники, касающиеся информационных систем в правовом секторе.

Достаточно сказать, что к началу 2002 года все нормативные правовые акты субъектов Федерации включены в федеральный регистр, к которому обеспечен также доступ по каналам сети Интернет.

В этой связи, на наш взгляд, целесообразно индексированным и помещенным в регистр нормативным правовым актам придать статус Собрания законодательства и других нормативных правовых актов субъектов Федерации, которое будет являться официальным электронным изданием.

Огромное значение в обеспечении законности и повышении качества нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации имеет, проводимая сотрудниками региональных органов юстиции на высоком профессиональном уровне, правовая экспертиза.

Правовая экспертиза признана решать двуединую задачу: во-первых, улучшать качество принимаемых нормативных правовых актов субъектов Федерации; во-вторых, обеспечивать соответствие их Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

На наш взгляд, экспертиза нормативных правовых актов субъектов Федерации наиболее эффективна именно на стадии подготовки акта, поскольку в процессе экспертизы возможно определить предмет регулирования, какова структура акта, как правовой акт вписывается в систему права, какова форма подачи нормативного материала (например, обычный закон или кодекс, если коллегиальный орган – только постановление и т.д.)

Правовая экспертиза принятых законов и других нормативных правовых актов субъектов Федерации важна по существу только на предмет несоответствия акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, так как улучшить качество принятого нормативного правового акта уже нельзя.

Во многом на качество законов и других нормативных правовых актов субъектов Федерации влияет профессионализм и уровень правовой культуры специалистов органов юстиции, осуществляющих правовую экспертизу.

Одной из основных особенностей качественно проведенной правовой экспертизы, является квалифицированная оценка предмета правового регулирования. Он выявляется в результате осознания общественной потребности и возможностей ее удовлетворения путем принятия и реализации нормативного правового акта. Правовой акт должен представлять собой нормативную модель будущего с опережающим отражением процессов, на которые он призван воздействовать.

При этом закон или иной нормативный правовой акт должен быть ресурсно обеспечен, то есть соответствовать социальным условиям, финансовым возможностям региона, уровню правознания граждан, а также получить поддержку государственных и общественных организаций. Тут не обойтись без оценки факторов влияния, различаемых по радиусу действия, по содержанию и направленности. И тогда, предвидя их воздействие, положительные факторы нужно усиливать, отрицательные – ослаблять или нейтрализовать.

Однако в действительности многие принимаемые нормативные правовые акты субъектов Федерации либо не имеют собственного предмета регулирования, либо вторгаются в предмет регулирования других законодательных нормативных правовых актов.

Кроме того, предмет правового регулирования должен быть четким, значимым и стабильным. Следует избегать «мелкотемья».

К сожалению, в нормативных правовых актах субъектов Федерации часто отсутствуют системные связи. Между тем системность предполагает:

а) определение точного места будущего акта в системе нормативных правовых актов;

б) соответствие его положений установленному разграничению предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 71, 72, 73, 76 Конституции Российской Федерации);

в) адекватность формы законодательного, иного нормативного правового акта предмету его регулирования (конституционный закон, закон, кодекс, постановление);

г) обеспечение правильного соотношения между законами и подзаконными актами, недопустимость преувеличенного, искусственного расширения объема правотворческой компетенции как за счет предметов ведения органов исполнительной власти, так и конституционной компетенции законодательного органа субъекта Федерации. Не редки случаи придания формы закона акту типично управленческого содержания.

При оценке формы акта следует иметь в виду, что в некоторых случаях федеральным законодательством конкретно устанавливается, в какой форме должен быть принят акт по определенному вопросу. Например, законами субъектов Российской Федерации регулируются наиболее важные вопросы экономической, социальной, политической жизни регионов. Исчерпывающий перечень таких вопросов установлен частью 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁹⁹.

Оценка соответствия содержания акта федеральному законодательству должна включать в себя рассмотрение:

а) целей и задач нормативного правового акта;

б) предмета правового регулирования;

в) состояния правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений;

г) компетенции органа, принявшего акт;

д) конкретных правовых норм, содержащихся в акте субъекта Российской Федерации;

е) порядок опубликования и вступления в силу нормативного правового акта.

Цели, задачи и предмет правового регулирования акта рекомендуется проанализировать на предмет их соответствия основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина.

До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом (пункт 2 статьи 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»)¹⁰⁰.

При изучении состояния правового регулирования в соответствующей сфере следует установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (иным федеральным актом) принят нормативный правовой акт, соответствует ли правовые основания, обуславливающие его принятие, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве.

В целях изучения состояния правового регулирования важно проанализировать не только федеральные законы и подзаконные акта, но и решения Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти Российской Федерации.

При применении положений нормативных правовых актов, имеющих комплексный характер (в частности, кодексов) следует иметь в виду, что существуют также законы, определяющие порядок их введения в действие и устанавливающие особенности применения некоторых положений данных правовых актов.

Особого внимания требует оценка компетенции правотворческого органа субъекта Российской Федерации. Основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (статьи 5, 18, 21). Кроме того, целый ряд федеральных законов также содержит соответствующие положения. Например, статья 27 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ устанавливает, что законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации могут производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части целевых статьей и видов расходов, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации.

Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения юридической экспертизы и часто выходит за рамки сопоставления положений правового акта субъекта Российской Федерации и норм федерального законодательства. В ряде случаев эксперту необходимо не только буквальное соответствие (несоответствие) нормы федеральному законодательству, но и те правовые последствия, которые будет иметь ее применение.

Кроме того, оценка правовых норм часто связана с изучением фактических обстоятельств, находящихся за рамками текста правового акта. Например, Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» устанавливает, что объекты государственной собственности независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности предприятий, передаются в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга на основании предложений их Верховных Советов, Советов народных депутатов. Таким образом, для определения законности отнесения того или иного объекта к собственности субъекта Российской Федерации необходимо исследовать, соблюдена ли процедура передачи этого объекта (внесение предложений и т.п.).

При анализе конкретных правовых норм могут возникать расхождения между действующими нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же правоотношения (коллизия правовых актов). В данном случае следует руководствоваться общепринятыми положениями коллизионного права.

В ряде случаев федеральным или региональным законодательством установлен особый порядок принятия нормативных правовых актов, который также подлежит оценке в ходе проведения юридической экспертизы. В основном это касается актов, устанавливающих порядок использования объектов окружающей природной среды, утверждающих различные нормативы и т.п. Например, статьей 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» установлено, что обязательной экологической экспертизе подлежат проекты правовых актов Российской Федерации нормативного или ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду на территории Российской Федерации.

Особенности вступления в силу отдельных видов нормативных правовых актов установлены Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством. Так, согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Статьей 57 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, не имеют обратной силы¹⁰¹.

В процессе проведения юридической экспертизы необходимо обращать особое внимание на основе требования юридической техники. Поскольку юридическая техника – это система основанных на практике правотворчества и теоретически осмысленных средств, методов, правил и приемов подготовки наиболее целесообразных по форме и структуре нормативных правовых актов, обеспечивающих максимально полное и точное отражение в тексте целей правотворческого органа, доступность и обозримость нормативного материала, внутреннюю согласованность и непротиворечивость правовой системы. Неуклонное соблюдение требований законодательной техники – обязательная предпосылка высокого качества нормативных правовых актов.

При проведении юридической экспертизы специалистам органов юстиции следует также обращать внимание на язык нормативного правового акта. Язык закона, иного нормативного правового акта – это язык официального документа он безличен и эмоционально сух.

В таком тексте не должно быть ничего лишнего, искусственного, чрезмерно яркого и недостаточно точного.

Если учесть постоянное наращивание общего количества законов и других нормативных правовых актов в субъектах Федерации, то можно представить, насколько расширяется диапазон неоднозначного и несогласованного употребления терминов. Для единства юридической терминологии необходимо, чтобы при обозначении в нормативном тексте определенного понятия последовательно употреблялся один и тот же термин.

Российской правовой академией Министерства юстиции Российской Федерации при участии автора подготовлено Справочное пособие по унификации терминов, связанных с разработкой нормативных правовых актов. Его целью является закрепление однозначного толкования терминов и определений, применяемых в правотворческом процессе для повышения качества подготовки нормативных правовых документов.

Как показывает практика проведения юридической экспертизы органами юстиции, наиболее типичными недостатками в нормотворческой деятельности субъектов Федерации являются:

издание субъектами Российской Федерации правовых актов по предметам ведения Российской Федерации в нарушение ст. 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации. Так, по подсчетам специалистов более 80 процентов всех законов субъектов Федерации издается в сфере их совместного ведения, причем чаще всего региональные законы принимаются в отсутствие соответствующего регулирующего закона на уровне Федерации. По существу субъекты Федерации выбрали тактику опережающего Федерацию правотворчества. Свою роль здесь сыграли и желание заполнить «правовой вакуум» и политическая амбициозность правящей элиты, результаты которой проявляются: либо вторжением в сферу исключительного ведения Федерации; либо присвоением себе в одностороннем порядке каких-то полномочий за счет ограничения компетенции Федерации в области совместного с ней ведения; или искажением в правовых актах субъектов Российской Федерации смысла федеральных законов, переписыванием их с «поправками».

Очень много совпадающих норм с федеральными законами в региональных законах о бюджетном устройстве и бюджетном процессе; в принятых в республиках кодексах – Лесном (республики Северная Осетия Алания, Марий Эл, Татарстан), Земельный (республики Карелия, Коми, Татарстан), Водном и Жилищном (Башкортостан) – очевидно, что накопление дублирующих норм искусственно увеличивает объем правовой информации, мешает уяснению смысла и иерархии нормативных правовых актов, а в конечном итоге ведет к инфляции самого права.

Насколько в последние годы усилился контроль органов юстиции за законностью и качеством нормативных правовых актов субъектов Федерации свидетельствуют следующие цифры. Так, в соответствии с данными Департамента правовой информации Минюста Российской Федерации с июля 1995 года по июль 1998 года в Министерство юстиции Российской Федерации поступило более 65 тысяч правовых актов, принятых органами государственной власти субъектов Федерации. Из общего количества поступивших правовых актов около 33 тысяч – ненормативные. Специалистами Минюста было дано 1954 заключения о несоответствии нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

За 2001 год Министерством юстиции России проведена юридическая экспертиза около 50 тысяч нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Выявлено пять тысяч актов, не соответствующих федеральному законодательству¹⁰².

В данном контексте следует подчеркнуть, что кроме Минюста России в систему органов, выявляющих нарушения или осуществляющих контроль за нормативными правовыми актами субъектов Федерации входят Генеральная прокуратура Российской Федерации, Главное государственно-правовое управление, Главное контрольное управление, различного рода комиссии Президента Российской Федерации и так далее.

Президент Российской Федерации вправе приостановить своим указом действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их Конституции и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Орган исполнительной власти субъекта Федерации, чей акт приостановлен, должен в двухнедельный срок рассмотреть Указ Президента Российской Федерации и сообщить о принятых мерах.

Если приостановленный акт не отменен или изменен, дело рассматривается по предложению Президента Российской Федерации в Конституционном Суде или Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации в соответствии с их юрисдикцией.

Правительство Российской Федерации также рассматривает вопросы, связанные с выполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта Федерации договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между ними. В случае невыполнения сторонами соглашений, принятых обязательств Правительство Российской Федерации вправе принять необходимые меры в пределах своих полномочий.

Значительная роль, в частности, отведена прокурорам субъектов Федерации. Они осуществляют надзор за соответствием Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству нормативных правовых актов областных дум, законодательных собраний, исполнением законов главами администраций, органами государственного контроля. Полномочия по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов реализуются с помощью актов прокурорского надзора. Так, прокурор или его заместитель вправе самостоятельно решать вопрос о форме реагирования на противоречащий закону правовой акт: принести протест или согласно п. 1 ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»¹⁰³, обратиться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством России. Необходимо подчеркнуть, что участие прокуроров субъектов Федерации в работе законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации также способствует принятию ими законных и обоснованных правовых актов, соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

В целом, анализируя работу указанных органов государственной власти, стоит признать, что разделение двух функций – проведение юридической экспертизы и обращение в суд за отменой незаконных актов субъектов Российской Федерации – препятствует формированию единого правового пространства на всей территории нашей страны.

Тем более, что в последние годы значительно повысился авторитет органов юстиции во взаимодействии с органами государственной власти субъектов Федерации, что позволило без судебных процедур и применения мер прокурорского реагирования привести в соответствие с федеральным законодательством более 75% выявленных в 2001 году незаконных региональных актов. До издания Указа Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» эта цифра составила всего 25%.

Представляется, что органы юстиции должны активизировать свою деятельность на стадии подготовки нормативных правовых актов. В этом случае целесообразно проводить юридическую экспертизу проектов нормативных правовых актов субъектов Федерации, что, несомненно, повысит качество актов и уменьшит количество актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Такая практика представляется тем более необходимой, что между принятием акта субъекта Российской Федерации и его приведением в соответствие с федеральным законодательством проходит значительное время, в течение которого нарушаются единое правовое пространство, а также права и законные интересы государства, физических и юридических лиц.

Таким образом, основную контрольную функцию за законностью и качеством нормативных правовых актов субъектов Федерации, бесспорно, выполняют Министерство юстиции Российской Федерации и территориальные органы юстиции. Вместе с тем пробелы в законодательстве не дают в полной мере органам юстиции быстро и эффективно реагировать на недостатки нормативных правовых актов субъектов Федерации.

В этой связи необходимо принять меры по усилению правовой основы и возложению дополнительных функций на органы юстиции по обеспечению качества и законности разрабатываемых и принимаемых нормативных правовых актов субъектов Федерации.

1. В проект закона «О федеральной юстиции» необходимо включить норму, предоставляющую право органам юстиции самостоятельно обращаться в суд за отменой незаконных нормативных правовых актов субъектов Федерации.

2. В проект закона следует включить также положение об обязательном характере экспертных заключений органов юстиции для законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. В настоящее время экспертиза органов юстиции носит рекомендательный характер и часто органы государственной власти в регионах просто ее игнорируют.

В этой связи интересен опыт европейских стран, в которых конституционно установлено, что правовая экспертиза, проводимая Министерством юстиции, является обязательной (например, скандинавские страны).

3. Следует внести необходимые изменения и дополнения касающиеся этого вопроса в Конституцию Российской Федерации и в федеральный закон «О службе в органах юстиции Российской Федерации».

4. Реально усилить ответственность должностных лиц в субъектах Федерации за законность и качество принимаемых нормативных правовых актов. Хотя Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также в ряде субъектов установлена ответственность за нарушения Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, но нормы эти фактически не действуют.

5. На законодательном уровне следует установить статус Собрания законов и других нормативных правовых актов субъектов Федерации как официального электронного издания для классифицированных (индексированных) актов, вошедших в федеральный регистр.

§ 4.2. Судебный контроль за законностью нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

В последние годы в стране довольно эффективно действует механизм обеспечения соответствия федерального и регионального законодательства. Среди правовых институтов этого механизма значительная роль по праву отводится судебному конституционному контролю. На особое значение решений Конституционного Суда Российской Федерации не раз обращали внимание как ученые, так и практики. «Их нормативный характер, непосредственное действие, обязательность, юридическая сила, позволяющая интерпретировать конституционные нормы и дисквалифицировать акты федерального и регионального законодательства, а также косвенным образом давать оценку правоприменительной практике придает этим решениям высокий авторитет. Фактически решения Конституционного Суда – это конституционные нормы в их динамике»¹⁰⁴.

Высказанное М.А. Митюковым мнение в юридической науке является дискуссионным. На наш взгляд, можно согласиться только с тем, что решения Конституционного Суда Российской Федерации являются источником права и в известной степени носят общеобязательный характер, но не являются нормативными актами, поскольку последние обладают целым рядом особенностей.

За десятилетие функционирования системы судебного конституционного контроля только Конституционным Судом Российской Федерации по состоянию на январь 2001 года вынесено 141 итоговое решение – о проверке конституционности норм федеральных и региональных законов и других нормативных правовых актов. За указанный период конституционному контролю были подвергнуты положения конституций (уставов) 14 субъектов Российской Федерации (республик Адыгеи, Алтай, Башкортостан, Ингушетии, Коми, Мордовии, Северная Осетия-Алания, Татарстан, Хакасия; Алтайского края, Курской, Тамбовской и Читинской областей); 30 законов и подзаконных актов субъектов Федерации – 8 республик, одного края, 5 областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга¹⁰⁵.

В качестве примера можно привести важнейшее Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 92-О «О проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан». Был проведен анализ и выявлены несоответствия многих статей указанных конституций Конституции Российской Федерации.

Положения Конституции Республики Адыгея, согласно которым суверенитет Республики Адыгея определяется Конституцией Российской Федерации. Конституцией Республики Адыгея и Федеративным договором (часть 2 статьи 2); вся власть в Республике Адыгея принадлежит ее многонациональному народу; носителем суверенитета и источником государственной власти в Республике является народ (часть 1 статьи 2);

положения Конституции Республики Башкортостан, согласно которым Конституция Республики Башкортостан принята на основе Декларации о государственном суверенитете Республики Башкортостан (преамбула); Республика Башкортостан есть суверенное демократическое правовое государство; Республика Башкортостан обладает высшей властью на своей территории, самостоятельно определяет и проводит внутреннюю и внешнюю политики, принимает Конституцию Республики Башкортостан и республиканские законы, имеющие верховенство на всей ее территории (статья 1); носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Башкортостан является ее многонациональный народ (часть первая статьи 3); государственный суверенитет Республики Башкортостан есть ее неотъемлемое качественное состояние и распространяется на всю ее территорию в пределах существующих границ (часть вторая статьи 69); отношения Республики Башкортостан с Российской Федерацией являются договорными; входя в состав Российской Федерации на договорной и равноправной основе, Республика Башкортостан сохраняет за собой всю полноту государственной власти на всей территории республики вне пределов прав, добровольно переданных ею Российской Федерации (статья 70);

положения Конституции Республики Ингушетия, согласно которым Республика Ингушетия строит свои отношения с Российской Федерацией на основе договора между Российской Федерацией и суверенной Республикой Ингушетия (часть вторая статьи 1); носителем суверенитета и единственным источником власти в Республике Ингушетия является ее многонациональный народ (часть первая статьи 4); законы и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики Ингушетия, если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия (часть вторая статьи 7);

положения Конституции Республика Северная Осетия – Алания, согласно которым носителем суверенитета и единственным источником власти в Республике Северная Осетия – Алания является ее народ (часть 1 статьи 3); Республика Серверная Осетия – Алания – суверенное государство, добровольно входящее в состав Российской Федерации (часть 1 статьи 61);

положения Конституции Республики Татарстан, согласно которым Республика Татарстан – суверенное демократическое государство, выражающее волю и интересы всего многонационального народа Республики; суверенитет и полномочия государства исходят от народа; государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан (статья 1); Республика Татарстан самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политического, экономического, социально-культурного строительства (статья 59); Республика Татарстан – суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией – Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения (статья 61).

Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (статья 4 часть). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации согласно Конституции Российской Федерации, является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1), который, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию Российской Федерации (преамбула).

Суверенитет, предполагающий по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.

Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Следовательно, использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» не означает – в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года – признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

В данном Определении Конституционного Суда Российской Федерации также были признаны неконституционными следующие положения:

положения Конституции Республики Адыгея, согласно которым Конституция Республика Адыгея имеет прямое действие на территории Республики и обладает высшей юридической силой, за исключением вопросов, добровольно переданных ею в ведение Российской Федерации, а также вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и Республика Адыгея в соответствии с Федеративным договором и Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 6).

Законы Республика Адыгея по вопросам, отнесенным к ее ведению, обладают верховенством на ее территории. Республика Адыгея вправе приостановить на своей территории действие законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации до решения Конституционного Суда Российской Федерации, если они изданы вне пределов ведения Российской Федерации или ее совместного ведения с Республикой Адыгея и противоречат Конституции Республики Адыгея и Конституции Российской Федерации, нарушают Федеративный договор (статья 56);

положения Конституции Республики Башкортостан, согласно которым Конституция Республики Башкортостан и республиканские законы имеют верховенство на всей ее территории (статья 1); государственная власть в Республике Башкортостан осуществляется в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан и принятым на ее основе законодательством (часть вторая статьи 3); Республика Башкортостан является самостоятельным субъектов обновленной Российской Федерации; Республика Башкортостан входит в состав Российской Федерации на добровольной и равноправной основе; отношения Республики Башкортостан и Российской Федерации определяются Договором об основах межгосударственных отношений Российской Федерации и Республики Башкортостан, другими двусторонними договорами и соглашениями (статья 5);

положения Конституции Республики Ингушетия, согласно которым Конституция Республики Ингушетия имеет высшую юридическую силу, а ее нормы – прямое действие на всей территории Республики Ингушетия; законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республика Ингушетия, если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия (статья 7);

положение Конституции Республики Коми, согласно которому Государственный Совет Республики Коми приостанавливает действие на территории Республики Коми законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, ущемляющих интересы Республики Коми, с одновременным обращением в Конституционный Суд Российской Федерации (пункт 15 статьи 73);

положение Конституции Республики Северная Осетия – Алания, согласно которому Республика Северная Осетия – Алания – суверенное государство, добровольно входящее в состав Российской Федерации (часть 1 статьи 61);

положение Конституции Республики Татарстан, согласно которому законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан (статья 59).

Кроме того, подтвердилось неконституционность положений, которыми республике, как суверенному государству, придается статус субъекта международного права, а именно:

положений Конституции Республики Адыгея, согласно которым Республика Адыгея, входя в мировое сообщество, вправе выступать самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими государствами (статья 11), представительствовать в международных организациях (пункт «д» статьи 53), устанавливать принципы и основы внутренней и внешней политики (пункт «х» части 1 статьи 70), заключать межгосударственные договоры с иностранными государствами (пункт «в» статьи 78); Президент Республики Адыгея выступает гарантом принятых ею международных обязательств и представляет ее в международных отношениях (статья 75);

положений Конституции Республики Башкортостан, согласно которым Республика Башкортостан является самостоятельным участником международных и внешнеэкономических отношений и связей, кроме тех, которые добровольно переданы по Договору в ведение Российской Федерации; Республика Башкортостан вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры и обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами; участвует в деятельности международных организаций (статья 74);

положений Конституции Республики Татарстан, согласно которым Республика Татарстан в качестве суверенного государства, субъекта международного права, ассоциированного с Российской Федерацией – Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры, обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами, участвует в деятельности международных организаций, руководствуясь принципами международного права (статья 61 и 62).

Подверглись глубокому анализу статьи Конституций Адыгеи, Башкортостан, Ингушетии, Северная Осетия – Алания, устанавливающие отношения собственности соответствующих республик на природные ресурсы, землю, недра, леса и т.д.

Поскольку названные положения относятся к ведению республики (а не к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов) земельное законодательство, определение порядка и условий владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами, водами и другими природными ресурсами, охрану окружающей среды, нарушают установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, утрачивают силу и не подлежат применению судами, другими органами и должностными лицами, как не соответствующие Конституции Российской Федерации, ее статьям 72 (пункты «в», «д», «к» части 1) и 76 (части 2 и 5).

При этом с Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не снимается вытекающая из статьей 9, 72 (пункты «в», «д» части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации обязанность в установленном федеральным законом порядке гарантировать использование и обеспечивать охрану земли и других природных ресурсов как основ жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Положения конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан, основанные на положениям, которые настоящим Определением установлены как не соответствующие Конституции Российской Федерации признаны утрачивающими силу и не подлежащими применению, либо воспроизводящие их содержание такие же положения, также не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке¹⁰⁶.

Диапазон рассматриваемых вопросов о не соответствии законодательства субъектов Федерации Конституции Российской Федерации весьма широк.

Только в экономической сфере – это соотношение полномочий Российской Федерации и ее субъектов при разграничении государственной собственности; разграничение права собственности на лесной фонд между Российской Федерацией и ее субъектами; недопустимость одностороннего изменения Правительством Российской Федерации своих договорных обязательств; полномочия по правовому регулированию рекламы; компетенция по определению доходов и расходов бюджета; соотношение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере финансового, валютного и кредитного регулирования и др. Только решению налоговых проблем Конституционным Судом посвящено в 1995 – 2000 годах не менее 35 решений. Он высказался по вопросам: возможности признания налогами и сборами платежей, формально такими не являющимися; действия во времени налоговых льгот для малого предпринимательства; конкуренции конституционных обязанностей по выплате заработной платы и уплате налогов; момента, с которого конституционная обязанность по уплате налога и сбора считается исполненной; обязанности законодательных органов обеспечивать конкретность и понятность законов о налогах и сборах; обеспечения правового равенства субъектов Российской Федерации в сфере использования федеральных налогов и сборов и др.

Конституционный Суд в области налогового права раскрыл конституционно-правовой смысл многих достаточно абстрактных правовых понятий, решив тем самым не только прикладные, практические задачи, но и теоретические. Среди этих понятий – определение «законно установленных налогов и сборов», признаки и элементы налогового платежа, соблюдение при установлении ответственности за нарушение в сфере уплаты налогов и сборов общеправовых принципов юридической ответственности (справедливость, равенство и т.д.), цели ответственности за неуплату налогов и сборов¹⁰⁷.

В систему органов, осуществляющих конституционный контроль за законностью нормативных правовых актов субъектов Федерации, входят конституционные (уставные) суды. Такие суды реально действуют в 10 субъектах Федерации, но еще в 22 их создание предусмотрено соответствующими конституциями и уставами. Однако формирование органов конституционного контроля идет очень медленно и с правовой точки зрения, как отметил М.В. Баглай, является «скрытым допущением того, что значительный массив законов субъектов Федерации остается вне конституционного контроля»¹⁰⁸.

Общие нормы, определяющие статус конституционных (уставных) судов содержатся в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. Во многих конституциях республик указывается на осуществление в них судебной власти также в форме конституционного судопроизводства. В частности, Конституция Республики Коми называет Конституционный Суд в числе субъектов, осуществляющих государственную власть (статья 8); Конституция Республики Саха (Якутия) указывает, что ее Конституционный Суд является высшим органом судебной власти по защите конституционного строя Республики, который в соответствии с принципом разделения властей функционирует самостоятельно (статьи 50, 100). В большинстве конституций субъектов Федерации участие конституционных судов в осуществлении государственной власти выражается под общей формулой «суды Республики»¹⁰⁹.

Основные же предназначение конституционных судов республик как органов конституционного правосудия дается в конституциях через определение понятия этого органа либо обозначение целей его деятельности. В конституциях республик Бурятия, Дагестан, Карелия, Саха (Якутия), Тыва Конституционный Суд рассматривается как «высший орган судебной власти по защите конституционного строя Республики». Такое же определение Конституционного Суда, но без ссылки на слово «высший», дано в Конституции Республики Хакасия (статья 122). В качестве целей деятельности Конституционного Суда Конституции республик Башкортостан, Татарстан и Карелия называют защиту конституционного строя республики, основных прав и свобод человека, поддержание верховенства и непосредственного действия Конституции республики на всей ее территории.

Цели, задачи и функции конституционных (уставных) судов определены в специальных законах субъектов Федерации.

Так, в Законе Республики Бурятия от 3 апреля 2000 г. № 373-К «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Бурятия «О Конституционном Суде Республики Бурятия» в статье 3 установлены следующие полномочия Конституционного Суда Республики Бурятия:

1. Конституционный Суд Республики Бурятия по запросам Президента Республики Бурятия, Народного Хурала Республики Бурятия, депутата Народного Хурала Республики Бурятия, Правительства Республики Бурятия, Верховного Суда Республики Бурятия, Арбитражного Суда Республики Бурятия, Прокурора Республики Бурятия, органов местного самоуправления в Республике Бурятия рассматривает дела о соответствии Конституции Республики Бурятия:

а) законов Республика Бурятия, иных нормативных правовых актов органов государственной власти Республики Бурятия, органов местного самоуправления в Республике Бурятия;

б) межреспубликанских, межрегиональных договоров и соглашений, а также не вступивших в силу международных договоров Республики Бурятия.

2. Конституционный Суд Республики Бурятия разрешает споры о компетенции:

а) между органами государственной власти Республики Бурятия;

б) между органами государственной власти Республики Бурятия и органами местного самоуправления Республики Бурятия;

в) между органами местного самоуправления в Республике Бурятия.

3. Конституционный Суд Республики Бурятия по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона Республики Бурятия, иного нормативного акта органов государственной власти Республики Бурятия, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

4. Конституционный Суд Республики Бурятия по запросам Президента Республики Бурятия, Народного Хурала Республики Бурятия, Правительства Республики Бурятия, органов местного самоуправления в Республике Бурятия дает толкование Конституции Республики Бурятия.

5. Законы, иные нормативные правовые акты, межреспубликанские, межрегиональные договоры и соглашения или их отдельные положения, признанные не соответствующими Конституции Республики Бурятия, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Республики Бурятия международные договоры Республики Бурятия не подлежат введению в действие.

6. Конституционный Суд Республики Бурятия по запросу Народного Хурала Республики Бурятия дает заключение о наличии оснований для отрешения Президента Республики Бурятия от должности.

7. Конституционный Суд Республики Бурятия осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией Республики Бурятия, республиканскими законами, федеральными конституционными законами, федеральными законами; может также пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля.

8. Конституционный Суд Республики Бурятия решает исключительно вопросы права.

9. Вне компетенции Конституционного Суда Республики Бурятия находятся вопросы, рассматриваемые в порядке административного, арбитражного, гражданского и уголовного судопроизводства¹¹⁰.

В правовой литературе выделяются следующие модели предметной компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Федерации:

а) контроль за конституционностью правовых актов субъектов Российской Федерации, его договоров с Российской Федерацией и другими субъектами, а также международных договоров;

б) официальное толкование конституции (устава) субъекта Российской Федерации (кроме республик Карелия, Татарстан, Тыва, Алтайского и Красноярского краев, Московской и Томской областей);

в) разрешение споров о компетенции между органами государственной власти субъекта Российской Федерации, между ним и органами государственной власти его административно-территориальных единиц или органами местного самоуправления; между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления (за исключением Ингушской Республики, Республик Саха (Якутия) и Тыва);

г) защита конституционных прав и свобод граждан по их жалобам и запросам судов о неконституционности закона субъекта Российской Федерации, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (кроме республик Татарстан, Тыва); разрешение дел в правоприменительной практике (Ингушская Республика и Республика Саха (Якутия);

д) контроль за проведением выборов президента республики (Республика Марий Эл) и решением регионального парламента о назначении референдума (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Марий Эл);

е) контроль за конституционностью политических партий и иных общественных объединений (республики Башкортостан, Саха (Якутия), Ингушская Республика); разрешение конституционно-правовых споров между общественными организациями и государственными органами;

ж) защита конституции (устава) субъекта Российской Федерации от нарушения ее высшими должностными лицами, а в некоторых случаях другими должностными лицами и судьями (рассмотрение вопросов, связанных с отрешением от должности), участие в процедуре подтверждения стойкой неспособности президента (главы республики) по состоянию здоровья выполнять свои функции;

з) защита конституции от нарушения парламентом республики путем дачи заключения, служащего для решения вопроса о роспуске парламента (Ингушская Республики, Республика Тыва);

и) дача заключений о соответствии конституции республики действующих на ее территории законов, других нормативных правовых актов и международных договоров Российской Федерации, о нарушении республиканского суверенитета федеральными органами государственной власти и управления (республики Башкортостан, Дагестан, Татарстан, Тыва, Саха (Якутия);

к) участие в законодательном процессе субъекта Российской Федерации (осуществление права на законодательную инициативу, права на внесение предложений об изменениях и дополнениях в конституцию, дача заключений о конституционности предложений о пересмотре некоторых разделов конституции);

л) иные полномочия, предусмотренные конституцией (уставом) и законами субъектов Российской Федерации (участие в процедуре принятия присяги высшим должностным лицом субъекта Федерации, право направлять послания законодательному собранию, право принимать регламент и др.)¹¹¹.

Естественно, что не все названные полномочия осуществляет тот или иной конституционный (уставной) суд в полном объеме. Конкретная компетенция каждого специализированного органа конституционного контроля значительно уже и беднее обобщенной компетенции подобных органов всех субъектов Российской Федерации.

Приведу краткий обзор деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, вся деятельность которых направлена на упрочение и развитие федерализма, обеспечение законности и единства правовой системы государства, защиту прав и свобод человека и гражданина.

Так, за шесть лет работы Конституционным Судом Республики Карелия (действует с 1994 года) рассмотрено более 80 дел с вынесением 55 итоговых решений. Судом проверено на соответствие Конституции Республики Карелия и федеральному законодательству 120 норм различных нормативных правовых актов (законов, постановлений Председателя Правительства, уставов самоуправляющихся территорий, решений и постановлений органов местного самоуправления). Не соответствующими Конституции Республики Карелия признано 75 различных норм, из них 70% по основаниям несоответствия федеральному законодательству.

В числе актов, нормы которых признаны Конституционным Судом Республики Карелия неконституционными, законы Республики от 25 октября 1997 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Карелия «О выборах депутатов Законодательного Собрания Республики Карелия», от 24 января 1995 года «О приватизации жилищного фонда на территории Республики Карелия» в редакции закона от 15 апреля 1996 года, от 7 июня 1996 года «Об упрощении налогообложения, учета и отчетности, утверждении ставок единого налога и стоимости патентов для субъектов малого предпринимательства» в редакции от 19 октября 1997 года и другие. Только за последний год Конституционным Судом Республики Карелия признаны не соответствующими Конституции Республики положения законов «О референдуме в Республике Карелия», «О республиканских налогах (ставках налогов) и сборах на территории Республика Карелия», Земельный кодекс Республики Карелия, Устав местного самоуправления Муезерского района и другие.

Конституционным Судом Кабардино-Балкарской Республики за период с 1994 года рассмотрено с вынесением окончательных решений более 20 дел. Признано не соответствующими Конституции Республики 10 актов, в том числе отдельные статьи законов, постановлений Правительства Кабардино-Балкарской Республики. В их числе законы Республики «О государственной службе Кабардино-Балкарской Республики», «О статусе депутата Парламента Кабардино-Балкарской Республики», несколько постановлений Кабинета Министров (Правительства).

С 1998 года действует Конституционный Суд Республики Марий Эл. Им было рассмотрено более 10 дел с вынесением решений. Положения трех законов Республики Марий Эл признаны не соответствующими Конституции Республики. Это законы Республики Марий Эл от 10 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Марий Эл «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности», от 4 июня 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Марий Эл «О налоге с продаж».

Более 20 дел рассмотрено Конституционным Судом Республики Башкортостан. Проверяя законы Республики и иные нормативные правовые акты не только на соответствие Конституции Республики Башкортостан, но и на соответствие Договору Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан», Конституционный Суд Республики только в трех случаях признал оспариваемые положения не соответствующими Конституции и Договору. Таковыми оказались нормы Жилищного кодекса Республики Башкортостан и Указа Президента Республики Башкортостан от 25 сентября 1996 года «О мерах по обеспечению создания системы адресной социальной помощи и социальной защиты населения».

Продолжает действовать Комитет конституционного надзора Республики Северная Осетия – Алания, образованный в 1990 году. За время работы им рассмотрено на соответствие Конституции Республики Северная Осетия – Алания 90 нормативных правовых актов, из них 54 признаны не соответствующими Конституции. Решение Комитета конституционного надзора по проверке законов и других нормативных актов, принятых парламентом Республики, указов и распоряжений Президента Республики носят консультативно-рекомендательный характер и направляются соответственно этим органам для устранения допущенных нарушений. Заключения Комитета о неконституционности актов правительства Республики, министерств, государственных комитетов и других органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений являются окончательными и влекут утрату юридической силы этих актов.

За период работы с 1998 года Конституционная Палата Республики Адыгея, имевшая статус конституционного суда и переименованная Законом Республики Адыгея от 15 декабря 2000 года в Конституционный Суд Республики Адыгея, рассмотрела более 20 дел с вынесением окончательных решений. Призваны не соответствующими Конституции Республики положения 4 законов, 3 указов Президента Республики, 1 Постановления Государственного Совета – Хасэ и одного постановления Кабинета Министров Республики Адыгея. В их числе законы Республики Адыгея от 16 января 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Адыгея «О налоге с продаж», «О государственном Совете – Хасэ Республики Адыгея».

Конституционный Суд Республики Дагестан, действующий с 1992 года, рассмотрел более десяти дел с вынесением соответствующих постановлений. В 8 случаях нормативные правовые акты или отдельные их положения признаны не соответствующими Конституции Республики. В их числе Законы Республики Дагестан «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления», «О статусе столицы Республики Дагестан», «О выборах главы местной администрации в Республике Дагестан», постановление Совета Министров Республики Дагестан от 7 июля 1992 года «О дополнительных мерах по совершенствованию организации лова рыбы в Республике», от 10 февраля 1992 года и другие.

Конституционным Судом Республики Саха (Якутия), действующим с 1992 года, рассмотрено свыше 80 дел с вынесением постановлений. Еще столько же вынесено определений и дано толкование более 10 статей Конституции Республики. Ежегодно Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) рассматривает от 12 до 18 дел.

В числе законов, нормы которых признаны неконституционными, можно назвать такие, как конституционный закон от 30 июня 1994 года «О местных органах, государственной власти в Республике Саха (Якутия)», законы Республики Саха (Якутия) от 22 сентября 1994 года «О выборах депутатов местных представительных органов государственной власти и глав местных администраций», от 6 июля 1995 года «Об административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия)», от 25 июня 1996 года «О Президенте Республики Саха (Якутия)», «О статусе депутата улусного, городского (города республиканского значения) Собраний в Республике Саха (Якутия)», от 19 ноября 1997 года «О порядке внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Саха (Якутия)», от 21 октября 1998 года «О регулировании оплаты труда в Республике Саха (Якутия)», от 29 октября 1999 года «О статусе столицы Республика Саха (Якутия)», от 29 октября 1999 года «Об уполномоченном по правам человека в Республике Саха (Якутия)» и другие.

Только за 2000 год Конституционным Судом Республики Саха (Якутия) признаны неконституционными положения 10 республиканских законов, 12 указов Президента Республики Саха (Якутия) и 24 нормативных правовых актов органов исполнительной власти.

Уставный Суд Свердловской области за последние два года признал неконституционными около 20 региональных нормативных правовых актов¹¹².

Как свидетельствует практика конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, многие принимаемые ими решения о неконституционности положений региональных нормативных правовых актов является развитием положений Конституционного Суда Российской Федерации в отношении аналогичных федеральных законов.

Так Конституционный Суд Республики Карелия, рассматривая дело о проверке конституционности некоторых положений статьи 3 Закона Республики Карелия «О референдуме в Республике Карелия», признал часть 8 названной статьи не соответствующей Конституции Республики Карелия в части запрета проведения голосования на референдуме Республики Карелия по вопросам принятия Конституции Республики Карелия, внесения в нее изменений и дополнений одновременно с проведением выборов в федеральные органы государственной власти¹¹³. В качестве одного из обоснований своего постановления от 23 февраля 2001 года по названному делу суд привел пункт 1 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 1998 года по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в котором констатировалось, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других¹¹⁴.

Наряду с Конституционным Судом Российской Федерации, конституционными (уставными) судами субъектов Федерации, контроль за законностью регионального законодательства осуществляют и суды общей юрисдикции. Позитивную роль в разграничении компетенции конституционных судов и судов общей юрисдикции по осуществлению нормоконтроля сыграло Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.

В указанном Постановлении установлено, что согласно статье 125 Конституции Российской Федерации проверка конституционности нормативных правовых актов и лишение их юридической силы в случае противоречия Конституции Российской Федерации осуществляется в порядке конституционного судопроизводства, что является юридической гарантией высшей юридической силы Конституции Российской Федерации, провозглашенной в ее статье 15 (часть 1). Соответствие же федеральному закону, законам субъектов Российской Федерации, если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности, проверяется судами общей юрисдикции, которые гарантируют верховенство федеральных законов в правоприменительной деятельности, основываясь на положениях статей 4 (часть 2), 5 (часть 3) и 76 (части 5 и 6) Конституции Российской Федерации.

Суд общей юрисдикции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке его конституционности. Данная обязанность по смыслу статьи 125 (части 2 и 4) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 2, 15, 18, 19, 47, 118 и 120, существует независимо от того, было ли дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона, разрешено на основе непосредственно действующих норм Конституции Российской Федерации. Однако такой подход к разграничению компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом Российской Федерации и другими судами не отрицает правомочия судов общей юрисдикции подтверждать недействительность законов субъекта Российской Федерации, содержащих такие же положения, какие уже были признаны неконституционными Конституционным Судом Российской Федерации, то есть основывать свое решение на соответствующем решении Конституционного Суда Российской Федерации, что вытекает из части второй статьи 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»¹¹⁵.

Постановлением было подтверждено правомочие судов общей юрисдикции признавать правовые акты субъектов Федерации противоречащими федеральному законодательству и недействующими. Оно способствовало заметной активизации судебной практики по рассмотрению дел в порядке нормоконтроля.

По существу этим постановлением Конституционный Суд Российской Федерации исправил собственную ошибку, отменив известное Постановление от 16 июня 1998 года, которым было запрещено судам общей юрисдикции рассматривать заявления на незаконность нормативных правовых актов субъектов Федерации.

Только за 2000 год суды общей юрисдикции рассмотрели 1546 заявлений этой категории, в том числе 1138 от прокуроров, остальные от граждан. При этом 783 заявления рассмотрены с вынесением по ним решений, в том числе 557 – об удовлетворении заявлений граждан и прокуроров относительно несоответствия федеральному законодательству законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации¹¹⁶.

Большинство решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации исполняются органами государственной власти регионов. Однако несовершенство механизма обеспечения исполнения решений конституционных судов приводит в некоторых случаях к их игнорированию субъектами Федерации.

Например, органы государственной власти республик Башкортостан и Татарстан бездействуют, и все еще не привели свои конституции в соответствие с Конституцией Российской Федерации (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года № 92-О).

Во многом «слабость» механизма исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации обусловлена отсутствием закона об ответственности за неисполнение либо воспрепятствование исполнения соответствующих решений.

В этой связи необходимо установить четкий механизм обеспечения исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.

1. Признание не соответствующей Конституции Российской Федерации нормы конституции (устава) или закона субъекта Российской Федерации его высшее должностное лицо в двухмесячный срок вносит в законодательный орган субъекта Российской Федерации законопроект о соответствующих изменениях. Законодательный орган обязан рассмотреть его в месячный срок в первоочередном порядке. В случае отклонения законодательным органом законопроекта, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в месячный срок повторно вносит законопроект, доработанный с учетом мотивов отклонения. Если в течение 6 месяцев решение Конституционного Суда не выполнено, применяется механизм ответственности, вплоть до отстранения от должности, предусмотренный Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

2. При признании не соответствующими Конституции Российской Федерации нормативных правовых актов высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации изменения в акты вносятся этим органом в месячный срок.

3. Установить, что в случае признания неконституционными положения нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, подлежат отмене аналогичные положения в актах других субъектов Российской Федерации. Если в установленный законом срок органы власти этих субъектов не привели такие акты в соответствие с Конституцией Российской Федерации, то территориальные органы юстиции направляют заявление в суд общей юрисдикции о признании нормативного правового акта недействующим.

Такой же порядок следует распространить и на исполнение решения конституционных (уставных) судов субъектов Федерации¹¹⁷.

Таким образом, конституционное правосудие и нормоконтроль судов общей юрисдикции способствует упорядочению в стране государственного строя, политической стабильности, реализации принципа разделения властей, укреплению федерализма, защите конституционных прав и свобод человека и гражданина и в конечном итоге обеспечивает единство правовой системы государства.