ГЛАВА 4 Контроль за законностью и качеством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
§ 4.1. Контрольные функции органов юстиции за законностью и качеством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
Нормативный правовой акт субъекта Федерации после его обнародования вступает в силу, начинает активно действовать. Естественно, что в процессе реализации нормативного правового акта субъекта Федерации в полной мере раскрываются его функциональные возможности, свидетельствующие об эффективности, либо неэффективности акта.
Именно в общем механизме правового регулирования с другими элементами системы нормативных правовых актов государства, основываясь на взаимодействии и взаимообусловленности различных по юридической силе актов – нормативный правовой акт субъекта Федерации приобретает жизнедеятельную силу, становится источником и формой права. Между тем оценить правовую значимость нормативного правового акта субъекта Федерации возможно и необходимо уже на стадии правотворческого процесса. Поскольку качество акта и, следовательно, его эффективность зависят от совокупности важнейших требований, а именно: установление субъектов правотворчества на различных стадиях этого процесса; правильный выбор вида акта в зависимости от содержания правового материала; четкость, логичность структуры; надлежащее выполнение важнейших условий подготовки рассмотрения (согласования), принятия и обнародования нормативного правового акта.
Проведенное исследование показало, как много в правотворчестве субъектов Федерации «узких мест», нерешенных проблем. Отсюда вытекает важнейший теоретический и практический вывод о том, что регулятивные возможности нормативных правовых актов субъектов Федерации находятся в прямой зависимости от совершенствования правотворческого процесса, от его организационно-правового обеспечения.
Громадные преобразования, происходящие в стране, должны найти адекватное отражение в правотворческой деятельности субъектов Федерации.
Процесс совершенствования правотворческой деятельности субъектов Федерации должен осуществляться одновременно с усилением контроля и ответственности за подготовку и принятие законных и обоснованных нормативных правовых актов, причем законность – это не только соответствие актов федеральному и региональному законодательству, но и правильное отражение в них общественного развития, обеспечение единого правового пространства.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – федеральный регистр. Целью федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации является обеспечение контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, конституционного права граждан на получение достоверной информации, создание условий для получения информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.
Функционально ведение федерального регистра возложено на Министерство юстиции Российской Федерации через систему территориальных органов и учреждений юстиции. Соответственно федеральный регистр имеет федеральный, окружной и региональный уровни.
В федеральный регистр включаются конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (государственных советов, правительств, кабинетов министров, администраций, мэрий, министерств и иных органов) затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.
Существует следующий порядок включения в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Федерации:
- номер и дата государственной регистрации правовых актов;
- реквизиты правовых актов (вид и наименование принявшего органа, дата принятия (подписания) акта, его номер и заголовок);
- тесты правовых актов;
- источники официального опубликования правовых актов;
- дополнительные сведения.
К дополнительным сведениям относятся:
- экспертные заключения Минюста России, федеральных управлений Минюста России по федеральным округам и территориальных органов на правовые акты;
- постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации по делам о проверке конституционности правовых актов;
- решения верховных судов республик, краевых, областных и соответствующих им судов по делам об оспаривании правовых актов, рассмотренным ими в соответствии со статьей 115 Гражданско-процессуального кодекса РСФСР в качестве суда первой инстанции, а также судебные постановления, вынесенные по кассационным и надзорным жалобам на эти решения, независимо от результата рассмотрения жалоб;
- решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по делам о проверке соответствия правовых актов конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, а также о толковании конституций (уставов) субъектов Российской Федерации;
- информация о мерах прокурорского реагирования, принятых в отношении правовых актов (протесты и представления);
- предписания Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике предпринимательства и его территориальных органов, адресованные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, об отмене или изменении принятых ими актов, противоречащих федеральному законодательству;
- заключения (письма) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Правового управления аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о соответствии законов субъектов Российской Федерации Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
- указы Президента Российской Федерации о приостановлении действия правового акта;
- указы Президента Российской Федерации о предупреждении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Экспертное заключение включается в федеральный регистр в случае, если в результате юридической экспертизы установлено несоответствие нормативного правового акта Конституции Российской Федерации или федеральному закону.
В федеральный регистр не включаются акты индивидуального, организационного, рекомендательного характера, а также акты о создании, реорганизации, ликвидации, переименовании организаций (за исключением актов о создании органов государственной власти субъектов Российской Федерации, административно-территориальных и муниципальных образований в субъектах Федерации).
Ведение федерального регистра предполагает юридическую и электронную обработку нормативного правового акта, присвоение акту номера государственной регистрации, проведение юридической экспертизы акта, внесение нормативного правового акта в федеральный регистр. Причем, именно при юридической обработке нормативных правовых актов субъектов Федерации происходит их отбор для государственной регистрации и проведения юридической экспертизы, а также классификация (индексирование) нормативного материала.
Территориальные органы юстиции осуществляют также контроль за полным и своевременным поступлением актов для государственной регистрации. Юридическая обработка нормативного правового акта – это анализ всего правового акта.
В федеральный регистр включаются действующие нормативные правовые акты вне зависимости от срока их действия (как опубликованные, так и неопубликованные)
В федеральном регистре регистрируются с присвоением номера государственной регистрации:
- основные (первоначальные) правовые акты;
- правовые акты, изменяющие (дополняющие) основной акт в целом (новая редакция) или его часть;
- акты, содержащие положения об отмене, признании утратившим силу, продлении срока действия, приостановлении действия правового акта, признании недействующим и другие;
- акты, устанавливающие порядок, сроки ввода в действие (вступление в силу) основного правового акта в целом или его частей, а также содержащие иную информацию о состоянии или изменении реквизитов правового акта.
Классификация (индексирование) правовых актов является необходимым элементом формирования единого информационно-правового пространства и федерального регистра и представляет собой процесс, состоящий в определении тем акта в целом, а также отдельных его частей и отнесении в соответствии с тематическим содержанием акта к разделам, подразделам, пунктам или подпунктам классификатора правовых актов с присвоением данному акту в целом и отдельным его частям соответствующих индексов классификатора.
В основе классификации правовых актов для ведения федерального регистра используется предметный классификатор, представляющий собой иерархическую систему юридических понятий, определяющих самостоятельные отрасли законодательства, регулирующих различные сферы деятельности и отражающих весь массив нормативных правовых актов. Таким классификатором является классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 года № 511 «О классификаторе правовых актов»97 и созданный в целях унификации формирования банков данных правовой информации.
По своей структуре классификатор построен по отраслям и областям системы законодательства и содержит 21 раздел. Все разделы делятся на подразделы и пункты, каждый из которых имеет наименование и свое условное обозначение – индекс. Индексы разделов, подразделов и пунктов обозначаются арабскими цифрами.
Правовой акт классифицируется (индексируется) сначала в целом, а затем по отдельным частям (статьям, пунктам и т.д.), если последние требуют дополнительных индексов.
При этом правовому акту в целом и его отдельным частям могут присваиваться как один, так и несколько индексов в зависимости от предмета правового регулирования акта. Последовательность проставления индексов, соответствующих темам отдельных структурных единиц нормативных правовых актов (статей, пунктов, параграфов), как правило, соответствует той последовательности, в которой эти структурные единицы расположены в акте. Если в классифицируемом акте имеется указание о распространении действия ранее изданного нормативного правового акта или его отдельной структурной единицы, оно, как правило, относится к тем разделам, подразделам и пунктам, к которым был отнесен распространяемый акт (или его часть).
Индексы разделов, подразделов и пунктов на утверждаемых и утверждающих, изменяемых и изменяющих, частично или полностью отменяемых и отменяющих, продлевающих срок действия нормативных актов временного характера и продлеваемых нормативных актах, как правило, должны соответствовать друг другу.
При классификации нормативных актов проставляются только цифровые индексы разделов, подразделов и пунктов без их наименований.
На правовых актах в документальном виде индекс в целом правового акта проставляется в левом верхнем углу текста первого листа правового акта. Индексы отдельных разделов правового акта проставляются на левом поле листа напротив названия раздела правового акта, которому присваивается соответствующий индекс.
При формировании электронной карточки правового акта индексы классификатора по отраслям законодательства проставляются в порядке, предусмотренном инструкцией пользователя ПТК «Регистр».
Внесение сведений в федеральный регистр в электронном виде представляет собой формирование электронной карточки нормативного правового акта и полнотекстового банка данных программно-технологического комплекса (ПТК) «Регистр». Порядок внесения сведений в ПТК «регистр» определяется инструкцией пользователя «Регистр»98.
Классификация (индексирование) нормативных правовых актов способствует не только упорядочению всего массива актов субъектов Федерации, но и вносит вклад в эффективное управление государством. Такая компьютерная правовая информационная система позволит обеспечить как быстрый поиск правового материала, так и способствовать информационному единству среди членов Совета Европы.
В соответствии с Рекомендациями Rec 2001/2 Комитета Министров государств – членов Совета Европы относительно устройства и переустройства судебных систем и правовых информационных систем в рентабельной манере (принятых Комитетом Министров 28 февраля 2001 года на 743-ей встрече представителей Министров), в частности, указывается, что в странах Европы необходимо применять быстрые и фундаментальные технологии, соответствующие современной науки и техники, касающиеся информационных систем в правовом секторе.
Достаточно сказать, что к началу 2002 года все нормативные правовые акты субъектов Федерации включены в федеральный регистр, к которому обеспечен также доступ по каналам сети Интернет.
В этой связи, на наш взгляд, целесообразно индексированным и помещенным в регистр нормативным правовым актам придать статус Собрания законодательства и других нормативных правовых актов субъектов Федерации, которое будет являться официальным электронным изданием.
Огромное значение в обеспечении законности и повышении качества нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации имеет, проводимая сотрудниками региональных органов юстиции на высоком профессиональном уровне, правовая экспертиза.
Правовая экспертиза признана решать двуединую задачу: во-первых, улучшать качество принимаемых нормативных правовых актов субъектов Федерации; во-вторых, обеспечивать соответствие их Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
На наш взгляд, экспертиза нормативных правовых актов субъектов Федерации наиболее эффективна именно на стадии подготовки акта, поскольку в процессе экспертизы возможно определить предмет регулирования, какова структура акта, как правовой акт вписывается в систему права, какова форма подачи нормативного материала (например, обычный закон или кодекс, если коллегиальный орган – только постановление и т.д.)
Правовая экспертиза принятых законов и других нормативных правовых актов субъектов Федерации важна по существу только на предмет несоответствия акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, так как улучшить качество принятого нормативного правового акта уже нельзя.
Во многом на качество законов и других нормативных правовых актов субъектов Федерации влияет профессионализм и уровень правовой культуры специалистов органов юстиции, осуществляющих правовую экспертизу.
Одной из основных особенностей качественно проведенной правовой экспертизы, является квалифицированная оценка предмета правового регулирования. Он выявляется в результате осознания общественной потребности и возможностей ее удовлетворения путем принятия и реализации нормативного правового акта. Правовой акт должен представлять собой нормативную модель будущего с опережающим отражением процессов, на которые он призван воздействовать.
При этом закон или иной нормативный правовой акт должен быть ресурсно обеспечен, то есть соответствовать социальным условиям, финансовым возможностям региона, уровню правознания граждан, а также получить поддержку государственных и общественных организаций. Тут не обойтись без оценки факторов влияния, различаемых по радиусу действия, по содержанию и направленности. И тогда, предвидя их воздействие, положительные факторы нужно усиливать, отрицательные – ослаблять или нейтрализовать.
Однако в действительности многие принимаемые нормативные правовые акты субъектов Федерации либо не имеют собственного предмета регулирования, либо вторгаются в предмет регулирования других законодательных нормативных правовых актов.
Кроме того, предмет правового регулирования должен быть четким, значимым и стабильным. Следует избегать «мелкотемья».
К сожалению, в нормативных правовых актах субъектов Федерации часто отсутствуют системные связи. Между тем системность предполагает:
а) определение точного места будущего акта в системе нормативных правовых актов;
б) соответствие его положений установленному разграничению предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 71, 72, 73, 76 Конституции Российской Федерации);
в) адекватность формы законодательного, иного нормативного правового акта предмету его регулирования (конституционный закон, закон, кодекс, постановление);
г) обеспечение правильного соотношения между законами и подзаконными актами, недопустимость преувеличенного, искусственного расширения объема правотворческой компетенции как за счет предметов ведения органов исполнительной власти, так и конституционной компетенции законодательного органа субъекта Федерации. Не редки случаи придания формы закона акту типично управленческого содержания.
При оценке формы акта следует иметь в виду, что в некоторых случаях федеральным законодательством конкретно устанавливается, в какой форме должен быть принят акт по определенному вопросу. Например, законами субъектов Российской Федерации регулируются наиболее важные вопросы экономической, социальной, политической жизни регионов. Исчерпывающий перечень таких вопросов установлен частью 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»99.
Оценка соответствия содержания акта федеральному законодательству должна включать в себя рассмотрение:
а) целей и задач нормативного правового акта;
б) предмета правового регулирования;
в) состояния правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений;
г) компетенции органа, принявшего акт;
д) конкретных правовых норм, содержащихся в акте субъекта Российской Федерации;
е) порядок опубликования и вступления в силу нормативного правового акта.
Цели, задачи и предмет правового регулирования акта рекомендуется проанализировать на предмет их соответствия основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина.
До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом (пункт 2 статьи 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»)100.
При изучении состояния правового регулирования в соответствующей сфере следует установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (иным федеральным актом) принят нормативный правовой акт, соответствует ли правовые основания, обуславливающие его принятие, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве.
В целях изучения состояния правового регулирования важно проанализировать не только федеральные законы и подзаконные акта, но и решения Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти Российской Федерации.
При применении положений нормативных правовых актов, имеющих комплексный характер (в частности, кодексов) следует иметь в виду, что существуют также законы, определяющие порядок их введения в действие и устанавливающие особенности применения некоторых положений данных правовых актов.
Особого внимания требует оценка компетенции правотворческого органа субъекта Российской Федерации. Основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (статьи 5, 18, 21). Кроме того, целый ряд федеральных законов также содержит соответствующие положения. Например, статья 27 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ устанавливает, что законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации могут производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части целевых статьей и видов расходов, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации.
Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения юридической экспертизы и часто выходит за рамки сопоставления положений правового акта субъекта Российской Федерации и норм федерального законодательства. В ряде случаев эксперту необходимо не только буквальное соответствие (несоответствие) нормы федеральному законодательству, но и те правовые последствия, которые будет иметь ее применение.
Кроме того, оценка правовых норм часто связана с изучением фактических обстоятельств, находящихся за рамками текста правового акта. Например, Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» устанавливает, что объекты государственной собственности независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности предприятий, передаются в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга на основании предложений их Верховных Советов, Советов народных депутатов. Таким образом, для определения законности отнесения того или иного объекта к собственности субъекта Российской Федерации необходимо исследовать, соблюдена ли процедура передачи этого объекта (внесение предложений и т.п.).
При анализе конкретных правовых норм могут возникать расхождения между действующими нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же правоотношения (коллизия правовых актов). В данном случае следует руководствоваться общепринятыми положениями коллизионного права.
В ряде случаев федеральным или региональным законодательством установлен особый порядок принятия нормативных правовых актов, который также подлежит оценке в ходе проведения юридической экспертизы. В основном это касается актов, устанавливающих порядок использования объектов окружающей природной среды, утверждающих различные нормативы и т.п. Например, статьей 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» установлено, что обязательной экологической экспертизе подлежат проекты правовых актов Российской Федерации нормативного или ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду на территории Российской Федерации.
Особенности вступления в силу отдельных видов нормативных правовых актов установлены Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством. Так, согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Статьей 57 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, не имеют обратной силы101.
В процессе проведения юридической экспертизы необходимо обращать особое внимание на основе требования юридической техники. Поскольку юридическая техника – это система основанных на практике правотворчества и теоретически осмысленных средств, методов, правил и приемов подготовки наиболее целесообразных по форме и структуре нормативных правовых актов, обеспечивающих максимально полное и точное отражение в тексте целей правотворческого органа, доступность и обозримость нормативного материала, внутреннюю согласованность и непротиворечивость правовой системы. Неуклонное соблюдение требований законодательной техники – обязательная предпосылка высокого качества нормативных правовых актов.
При проведении юридической экспертизы специалистам органов юстиции следует также обращать внимание на язык нормативного правового акта. Язык закона, иного нормативного правового акта – это язык официального документа он безличен и эмоционально сух.
В таком тексте не должно быть ничего лишнего, искусственного, чрезмерно яркого и недостаточно точного.
Если учесть постоянное наращивание общего количества законов и других нормативных правовых актов в субъектах Федерации, то можно представить, насколько расширяется диапазон неоднозначного и несогласованного употребления терминов. Для единства юридической терминологии необходимо, чтобы при обозначении в нормативном тексте определенного понятия последовательно употреблялся один и тот же термин.
Российской правовой академией Министерства юстиции Российской Федерации при участии автора подготовлено Справочное пособие по унификации терминов, связанных с разработкой нормативных правовых актов. Его целью является закрепление однозначного толкования терминов и определений, применяемых в правотворческом процессе для повышения качества подготовки нормативных правовых документов.
Как показывает практика проведения юридической экспертизы органами юстиции, наиболее типичными недостатками в нормотворческой деятельности субъектов Федерации являются:
издание субъектами Российской Федерации правовых актов по предметам ведения Российской Федерации в нарушение ст. 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации. Так, по подсчетам специалистов более 80 процентов всех законов субъектов Федерации издается в сфере их совместного ведения, причем чаще всего региональные законы принимаются в отсутствие соответствующего регулирующего закона на уровне Федерации. По существу субъекты Федерации выбрали тактику опережающего Федерацию правотворчества. Свою роль здесь сыграли и желание заполнить «правовой вакуум» и политическая амбициозность правящей элиты, результаты которой проявляются: либо вторжением в сферу исключительного ведения Федерации; либо присвоением себе в одностороннем порядке каких-то полномочий за счет ограничения компетенции Федерации в области совместного с ней ведения; или искажением в правовых актах субъектов Российской Федерации смысла федеральных законов, переписыванием их с «поправками».
Очень много совпадающих норм с федеральными законами в региональных законах о бюджетном устройстве и бюджетном процессе; в принятых в республиках кодексах – Лесном (республики Северная Осетия Алания, Марий Эл, Татарстан), Земельный (республики Карелия, Коми, Татарстан), Водном и Жилищном (Башкортостан) – очевидно, что накопление дублирующих норм искусственно увеличивает объем правовой информации, мешает уяснению смысла и иерархии нормативных правовых актов, а в конечном итоге ведет к инфляции самого права.
Насколько в последние годы усилился контроль органов юстиции за законностью и качеством нормативных правовых актов субъектов Федерации свидетельствуют следующие цифры. Так, в соответствии с данными Департамента правовой информации Минюста Российской Федерации с июля 1995 года по июль 1998 года в Министерство юстиции Российской Федерации поступило более 65 тысяч правовых актов, принятых органами государственной власти субъектов Федерации. Из общего количества поступивших правовых актов около 33 тысяч – ненормативные. Специалистами Минюста было дано 1954 заключения о несоответствии нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
За 2001 год Министерством юстиции России проведена юридическая экспертиза около 50 тысяч нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Выявлено пять тысяч актов, не соответствующих федеральному законодательству102.
В данном контексте следует подчеркнуть, что кроме Минюста России в систему органов, выявляющих нарушения или осуществляющих контроль за нормативными правовыми актами субъектов Федерации входят Генеральная прокуратура Российской Федерации, Главное государственно-правовое управление, Главное контрольное управление, различного рода комиссии Президента Российской Федерации и так далее.
Президент Российской Федерации вправе приостановить своим указом действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их Конституции и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Орган исполнительной власти субъекта Федерации, чей акт приостановлен, должен в двухнедельный срок рассмотреть Указ Президента Российской Федерации и сообщить о принятых мерах.
Если приостановленный акт не отменен или изменен, дело рассматривается по предложению Президента Российской Федерации в Конституционном Суде или Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации в соответствии с их юрисдикцией.
Правительство Российской Федерации также рассматривает вопросы, связанные с выполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта Федерации договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между ними. В случае невыполнения сторонами соглашений, принятых обязательств Правительство Российской Федерации вправе принять необходимые меры в пределах своих полномочий.
Значительная роль, в частности, отведена прокурорам субъектов Федерации. Они осуществляют надзор за соответствием Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству нормативных правовых актов областных дум, законодательных собраний, исполнением законов главами администраций, органами государственного контроля. Полномочия по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов реализуются с помощью актов прокурорского надзора. Так, прокурор или его заместитель вправе самостоятельно решать вопрос о форме реагирования на противоречащий закону правовой акт: принести протест или согласно п. 1 ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»103, обратиться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством России. Необходимо подчеркнуть, что участие прокуроров субъектов Федерации в работе законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации также способствует принятию ими законных и обоснованных правовых актов, соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
В целом, анализируя работу указанных органов государственной власти, стоит признать, что разделение двух функций – проведение юридической экспертизы и обращение в суд за отменой незаконных актов субъектов Российской Федерации – препятствует формированию единого правового пространства на всей территории нашей страны.
Тем более, что в последние годы значительно повысился авторитет органов юстиции во взаимодействии с органами государственной власти субъектов Федерации, что позволило без судебных процедур и применения мер прокурорского реагирования привести в соответствие с федеральным законодательством более 75% выявленных в 2001 году незаконных региональных актов. До издания Указа Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» эта цифра составила всего 25%.
Представляется, что органы юстиции должны активизировать свою деятельность на стадии подготовки нормативных правовых актов. В этом случае целесообразно проводить юридическую экспертизу проектов нормативных правовых актов субъектов Федерации, что, несомненно, повысит качество актов и уменьшит количество актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Такая практика представляется тем более необходимой, что между принятием акта субъекта Российской Федерации и его приведением в соответствие с федеральным законодательством проходит значительное время, в течение которого нарушаются единое правовое пространство, а также права и законные интересы государства, физических и юридических лиц.
Таким образом, основную контрольную функцию за законностью и качеством нормативных правовых актов субъектов Федерации, бесспорно, выполняют Министерство юстиции Российской Федерации и территориальные органы юстиции. Вместе с тем пробелы в законодательстве не дают в полной мере органам юстиции быстро и эффективно реагировать на недостатки нормативных правовых актов субъектов Федерации.
В этой связи необходимо принять меры по усилению правовой основы и возложению дополнительных функций на органы юстиции по обеспечению качества и законности разрабатываемых и принимаемых нормативных правовых актов субъектов Федерации.
1. В проект закона «О федеральной юстиции» необходимо включить норму, предоставляющую право органам юстиции самостоятельно обращаться в суд за отменой незаконных нормативных правовых актов субъектов Федерации.
2. В проект закона следует включить также положение об обязательном характере экспертных заключений органов юстиции для законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. В настоящее время экспертиза органов юстиции носит рекомендательный характер и часто органы государственной власти в регионах просто ее игнорируют.
В этой связи интересен опыт европейских стран, в которых конституционно установлено, что правовая экспертиза, проводимая Министерством юстиции, является обязательной (например, скандинавские страны).
3. Следует внести необходимые изменения и дополнения касающиеся этого вопроса в Конституцию Российской Федерации и в федеральный закон «О службе в органах юстиции Российской Федерации».
4. Реально усилить ответственность должностных лиц в субъектах Федерации за законность и качество принимаемых нормативных правовых актов. Хотя Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также в ряде субъектов установлена ответственность за нарушения Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, но нормы эти фактически не действуют.
5. На законодательном уровне следует установить статус Собрания законов и других нормативных правовых актов субъектов Федерации как официального электронного издания для классифицированных (индексированных) актов, вошедших в федеральный регистр.
|