Телефоны в Москве: (495) 928 6863; (495) 648 6958; (495) 287 4552
 
Публикации    Наши заказчики    Отзывы    Контакты    
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Совет Федерации
Кадастра
Роспатент Российский гуманитарный научный фонд

1


ВВЕДЕНИЕ

 

Идея сильного правового государства, выдвинутая Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, не может быть реализована без эффективной, упорядоченной, непротиворечивой правовой системы. Поэтому среди актуальных проблем юридической науки одно из важнейших мест принадлежит совершенствованию правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.

Для общетеоретического исследования сущности правотворческой деятельности и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации особенно перспективным является все более утверждающееся в теории познания и практической деятельности диалектическое понимание системы нормативных правовых актов регионов как сложного явления, имеющего специфические черты, структуру, органично включенного в правовую систему государства.

Процесс активного развития правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, начатый в 90-х годах с принятием Конституции Российской Федерации, продолжается, приобретает новые черты и особенности.

Долгие годы в правотворчестве субъектов Российской Федерации наблюдалась тенденция к распаду правовой системы государства, формированию «лоскутных» правовых образований.

Такое состояние правовой системы во многом было обусловлено серьезными проблемами федеративных отношений, нарушениями органами государственной власти субъектов Федерации основополагающих конституционных принципов: государственной целостности, равноправия субъектов, разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (федеральный регистр).

Развитие нормативных правовых актов регионов в условиях трансформации государственно-правовых, экономических отношений не означает их гипертрофированный рост. Речь идет о повышении качества законов и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, совершенствовании всего правотворческого процесса.

Огромный массив нормативных правовых актов субъектов Федерации свидетельствует о невысоком качестве их подготовки, дублировании федерального законодательства, лоббировании отдельных законов, низкой квалификацией лиц, осуществляющих правотворческую деятельность.

Задача укрепления правовой системы государства должна найти адекватное отражение в мероприятиях по дальнейшему совершенствованию правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Сейчас уже недостаточно работу по совершенствованию актов субъектов Федерации сводить только к их внешнему упорядочению: устранению множественности актов по одному и тому же вопросу, систематизации по отраслям законодательства, ведению регистра актов и т.д. Необходимо самое пристальное внимание уделять вопросам повышения качества нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации усиления их регулятивной роли, обеспечения законности и обоснованности.
Целью настоящей монографии является всестороннее, комплексное исследование правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, системы нормативных правовых актов регионов.
В работе анализируется внутренняя структура правовой системы государства, раскрывается во всей глубине, основываясь на важнейших принципах ее построения, сложная закономерность единства и дифференциации правовых актов в зависимости от их юридической силы, субъектов правотворчества, многообразие отношений, на регулирование которых они направлены.
Исследуется сущность нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; уточняется их понятие и  особенности, а также правовые основы правотворческой деятельности регионов.
Проводится типология  нормативных правовых актов субъектов Федерации с выделением важнейших классификационных признаков каждого вида и основных правотворческих связей, возникающих в процессе взаимодействия регионов.

В работе рассматриваются стадии правотворческого процесса в субъектах Федерации; выявляются существенные недостатки, пробелы, образовавшиеся в законодательстве по вопросам правотворчества субъектов Российской Федерации.

         Особое место в исследовании уделяется анализу контрольных функций органов юстиции за законностью и качеством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также усилению роли Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, и судов общей юрисдикции в обеспечении законности нормативных правовых актов регионов.

Отмечается возрастающее влияние правовой культуры и правосознания на правотворческий процесс субъектов Российской Федерации.
Проведенный в работе анализ теоретических и практических предпосылок формирования и функционирования систем нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации, выявил существенные законодательные пробелы и недостатки в их развитии, что позволило обосновать необходимость концепции совершенствования правотворческой деятельности субъектов Федерации, а также разработать научно-практические рекомендации, улучшающие качество и эффективность актов регионов.

 

ГЛАВА 1.
Теоретические основы совершенствования правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.

 

§ 1.1. Системный подход как важнейшее условие совершенствования правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации

 

Уяснение природы содержания, а также регулятивного назначения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации невозможно без детального рассмотрения вопросов построения правовой системы, ее роли в категориальном строе теории права.
Правовая система современной России как любая система – это целостное множество взаимосвязанных элементов, находящихся между собой в определенных отношениях и связях. Явление сложное, многогранное, складывающееся и совершенствующееся по мере развития и совершенствования всей политико-правовой системы государства. Правовая система – комплексное образование, являющееся одной из подсистем общества, наряду с экономической, политической, социальной и т.д. В отличие от внутриправовых системных образований (системы права, системы нормативных правовых актов) категория «правовая система» отражает наиболее высокий уровень абстракции.

Правовая система включает в себя множество разнородных, взаимосвязанных элементов: доктринально-философский или идеологический (правопонимание, правовые принципы, категории права и т.д.); нормативный (совокупность правовых норм); институционный (система органов государственной власти, осуществляющих правотворческие, правоприменительные, правоохранительные функции); социологический (правоотношения, применения права, юридическая практика)1.

В целом такой комплексный подход, определяющий правовую систему в трех основных ипостасях, представляется правильным. Однако, на наш взгляд, в идеологический компонент правовой системы следует включить категорию «системы права; в нормативный (систему нормативных правовых актов); в социологический (правовую культуру и правосознание). Точнее определенный исторический срез правовой культуры.

Именно в национальной правовой системе аккумулируются принципиальные особенности данной исторически конкретной цивилизации, культуры, нации как общегосударственной категории, экономического, политического духовного развития, самобытность «поворотов» в становлении и совершенствовании юридических отношений, характерных для той или иной страны.

Вместе с тем особенности права, его свойства и черты раскрываются в немалой степени на основе особенностей и ценностей той или иной цивилизации, культуры (в сложной взаимосвязи с другими цивилизациями, культурами) своеобразное развитие – воплощение в комплексе особых институтов и форм, образующих особый юридический тип права (правовые системы)2.

Правовая система объединяет все правовые явления общества. Причем правовые нормы, институты и принципы в правовой системе выполняют функцию системообразующего фактора. Именно эти элементы занимают в ней центральное место, обеспечивают связи и взаимодействие между правовой системой в целом и ее компонентами, а также взаимодействие между правовой системой и иными социальными системами.

Правовая система – указывает немецкий профессор В. Кравитц – это не просто мысленный образ, зафиксированный в структуре юридических текстов, но прежде всего – социальная реальность, включающая в себя организации и людей; пример, это органы законодательные, административные и судебные, чиновники, прокуроры и судьи, действия сторон по выполнению вытекающих из договоров обязательств и т.д. Правовая система – это социальное образование, существующее относительно независимо от ее символической структуры, выраженной посредством языка. Ее нельзя отождествлять с системой юридических норм, то есть нормативных правовых предписаний или установлений, символически воспроизводящих правовую систему. Она складывается из юридических норм и соответствующих действий, включая условия их совершений.

Правовая система включает в себя также все социальные связи, установление которых имеет отношение (хотя бы имплицитное) к праву, в том числе и такие, подчеркивает В. Кравитц, которые складываются в повседневной жизни без участия правотворческих и правоприменительных органов.

Формирование и изменение права, отмечает автор, происходит в рамках развития общественной системы. В ходе социокультурной эволюции право приспосабливается к складывающимся или уже установившимся формам жизни и поведения. При этом юридические нормы возникают не столько как рациональные умозаключения, сколько как результат не вполне осознаваемых социально-исторических процессов, которые нельзя вызвать искусственным путем и можно лишь отчасти смоделировать3.

В данном исследовании при разработке концепции совершенствования правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации будут проанализированы важнейшие элементы правовой системы: система права и система нормативных правовых актов: правотворческая деятельность органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации; влияние и взаимодействие правовой культуры и правосознания на правотворческий процесс. Особое место в работе будет уделено конституционному и судебному контролю, контролю органов юстиции за законностью нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Включение системы права и системы законодательства (нормативных правовых актов) в комплексное образование (правовую систему) позволяет, с одной стороны, установить их единство, однопорядковость, проследить динамику юридических норм, объективизированных в нормативных актах, а с другой стороны – выявить их существенные особенности.

Долгое время в правовой литературе отождествлялись понятия «система права» и «система законодательства», что объяснялось и некоторым несовершенством законодательства, невозможностью выделения структурных связей и элементов системы, и незначительными исследованиями, проводимыми в данном направлении.

Однако расширение сферы правового регулирования, появление большого числа нормативных правовых актов различного уровня и юридической силы во всех областях общественной жизни привело как к углублению существующих отраслей законодательства, соответствующих, но полностью не совпадающих с одноименными отраслями права, так и к образованию новых комплексных отраслей. Этому в значительной степени способствовала и постоянно проводимая работа по совершенствованию законодательства, и новые научные разработки, обеспечивающие необходимость перехода от дифференцированного анализа отдельных нормативных правовых актов к интегрированным исследованиям системы законодательства в целом как относительно самостоятельного правового явления.

В настоящее время большинство ученых-юристов систему законодательства (нормативных правовых актов) рассматривают в качестве самостоятельной категории, относящейся к внешней форме выражения объективного права. По мере накопления знаний и опыта кодификационных работ содержание этой категории становится все более объемным и глубоким.

В одном из своих первых определений система законодательства представлена как результат систематизации по отраслевому и комплексному признакам выраженных в нормативных актах, статей закона при такой субординации этих актов, которая определяется компетенцией издавших их органов, а также их содержанием и структурой4.

Затем С.В. Поленина охарактеризовала систему законодательства как совокупность связанных иерархией и соподчиненностью общегосударственных и республиканских законов и иных нормативных правовых актов, взаимодействующих между собой и регламентирующих общественные отношения применительно к отраслям права, функциям и сферам государственного управления5. Здесь уже делается акцент на взаимодействие и взаимопроникновение различных структурных частей и элементов системы законодательства.

Являясь внешней формой выражения права, система законодательства, во-первых, детерминирована его развитием, а во-вторых, имеет определенную степень самостоятельности: особенные признаки, черты, построение и состав элементов.

В сущности, система права и система законодательства выражают один и тот же феномен – право, но с разных сторон – внутренней (нормы права) и внешней (нормативные правовые акты), отсюда их взаимообусловленность и общее социальное назначение. Другими словами, обе системы выражают структуру, содержания и формы позитивного права. Если система права в известной степени носит доктринальный характер, то система законодательства представляет собой продукт рациональной деятельности. Любая правотворческая деятельность и деятельность по систематизации законодательства носит определенный элемент субъективизма, предполагает свободу усмотрения законодателя. Часто одно и то же правило находит свое закрепление, как в отраслевом, так и в комплексном нормативном правовом акте. Нормы, выраженные в законе, получают дальнейшее развитие в подзаконных нормативных правовых актах.

Принятые в последнее время в нашей стране многочисленные законы по вопросам собственности, приватизации, предпринимательской деятельности, банковского дела, инвестиционной политике и так далее формируют принципиально новую экономическую основу Российского государства. Речь идет об ином качественном новом правовом подходе к решению политических и социально-экономических задач. В этих условиях особенно необходима серьезная кодификационная работа по приведению принятых актов в определенную, внутренне согласованную систему.

Система законодательства – это многогранное образование с весьма сложной конструкцией, состоящей из совокупности законодательных актов и отдельных нормативных предписаний, распределяемых в зависимости от объекта регулирования на отрасли, подотрасли и институты законодательства.

Элементы системы законодательства могут объединяться в различные композиции, выделенные по определенному основанию из всей совокупности признаков и характеристик объекта. При этом основополагающая роль принадлежит первичным элементам системы – нормативным правовым актам, а также их структурным подразделениям.

В теории права вопрос о структурных подразделениях нормативных правовых актов как элементах системы законодательства остается во многом дискуссионным. Одни авторы полагают, что только нормативный акт является первичным элементом системы, а отдельные нормативные предписания, содержащиеся в нем, составляют лишь части структуры акта6. Другие, признают элементами системы и нормативный акт в целом и отдельные нормативные предписания7.

Последний подход представляется более правильным, так как позволяет группировать отдельные разделы, статьи, пункты нормативных правовых актов в зависимости от содержащихся в них норм права в различные более или менее устойчивые формирования – институты и отрасли законодательства.

Отрасли системы законодательства – это наиболее крупные объединения нормативных правовых актов и их частей по определенным сферам правового регулирования. Обычно отрасли «возглавляются» кодифицированным нормативным правовым актом. Причем мы можем наблюдать и соответствие и несовпадение отраслей права и отраслей законодательства.

На соответствие отраслей гражданского, трудового, уголовного права одноименным отраслям законодательства указывают большинство ученых. Вместе с тем отмечается, что такое соответствие все же не есть тождество. Отрасли законодательства отнюдь не зеркально отражают соответствующие отрасли права, что объясняется и характером включаемых в них нормативных правовых актов, и факторами субъективного характера. Часто правотворческие органы при компоновке отдельных нормативных правовых актов руководствуются не только логикой правовой нормы, но и классификационными соображениями.

Некоторые ученые проблему соотношения отраслей права и отраслей законодательства пытаются решить через отрицание деления права на отрасли. Так, Р.З. Лившиц считает, что противопоставление системы права и системы законодательства в нашей стране – это усложненный подход, который объяснялся нормативистским пониманием права. «Если право – система норм и законодательство – система норм, то дуализм самого понимания системы очевиден. Если отойти от нормативистской трактовки права, то проблема отпадает само собой: система права – это идеи, нормы, отношения, а система законодательства – это составляющие его отрасли. С этой точки зрения можно и нужно говорить о системе отраслей законодательства, а категория «отрасль права» утрачивает свое содержание»8.

В современных условиях регулирование осуществляется в пределах определенной сферы, а они не разделены стенками и сплошь и рядом «наползают» друг на друга, пересекаются. И это приводит к опровержению конструкции «один предмет – одна отрасль права». Считается, что в отрасли права преобладает объективный момент – внутренние закономерности правовой материи, а в отрасли законодательства – субъективный, решение, принятое законодателем. Различие между системой права и системой законодательства, получающее теоретическое объяснение, естественно, ведет ко все большему расхождению между ними. Устранить образовавшийся «зазор», по мнению Р.З. Лившица, возможно, лишь отказавшись от системы права в пользу системы законодательства9.

С подобными высказываниями трудно согласиться. Нельзя отрицать, что именно отрасли права являются высшими, юридически цельными образованиями, относительно обособленных по предмету и методу регулирования правовых норм – первичных элементов системы права. Причем речь идет именно об относительном обособлении отраслей права, а их сближение и взаимопроникновение неизбежно и абсолютно оправданно. Предлагая отказаться от отраслей права как ненужных, выдуманных учеными образований, Р.З. Лившиц тем самым подчеркивает их субъективный характер, что вызывает, по меньшей мере, недоумение.

Любую систему, в том числе и правовую, следует рассматривать с точки зрения структурного подхода как сложное многоярусное соединение определенных укрупненных подразделений, отражающих устойчивые объективные связи элементов в процессе их функционирования. Система права не может складываться только из первичных элементов – правовых норм, как бы ни было велико их значение. Наконец, система законодательства отражает сугубо нормативистский подход к праву, оставляя в стороне все другие типы правопонимания (философский, генетический, социологический и т.д.).

«Было бы поверхностно и неправильно, отмечает Рене Давид, - видеть в праве только лишь совокупность норм… Право – это значительно более сложное явление, выступающее как система. У нее определенный понятийный фонд: она соединяет нормы в определенные группы: использует определенные способы создания и толкования норм, она связана с определенной концепцией социального строя, и от этой концепции зависит, как применяется и вообще функционирует право»10.

Следует согласиться с высказыванием А.В. Мицкевича о том, что соотношение системы права и системы законодательства видится в признании системы права доктринальным выражением и научной основой системы законодательства11.

Система законодательства как внешняя форма выражения права должна отражать его внутреннее отраслевое содержание, что, однако, не исключает возможности их относительно самостоятельного развития. В результате постоянной и последовательной работы по совершенствованию законодательства будет происходить дальнейшее сближение отраслевых структур системы права и системы законодательства, но полного тождества достичь не удастся, да и не нужно.

Таким образом, под отраслью законодательства следует понимать объединение нормативных правовых актов, которое либо соответствует однородной отрасли права, либо носит комплексный характер.

К числу комплексных отраслей относится хозяйственное законодательство. В наши дни с новой силой возобновилась длящаяся долгие годы дискуссия о сохранении и развитии хозяйственно-правовой концепции и признании хозяйственного права не только отраслью законодательства, но и самостоятельной отраслью права.

Не углубляясь в содержание дискуссии, хотелось бы остановиться на самих терминах «хозяйство», «хозяйственные отношения», «народное хозяйство». Смысловая нагрузка этих слов весьма условна и отражает, с одной стороны, неоднородность имущественных отношений (гражданское законодательство регулирует отношения с участием граждан, хозяйственное – с участием организаций), а с другой – внедрение в право экономических определений. Но в условиях рыночной экономики, основанной на многообразии форм собственности и предпринимательской деятельности, деление имущественных отношений по субъективному признаку (граждане или организации) становится неактуальным. Не случайно, что его не знает ни один из классических торговых или гражданских кодексов, начиная от кодекса Юстиниана и кончая современным законодательством стран Запада. Термин «народное хозяйство» тоже устарел как политически, так и экономически. Пора и нам использовать общепринятую правовую терминологию и все правоотношения в области предпринимательской деятельности регулировать общим гражданским, торговым, коммерческим законодательством.

Отличительной чертой комплексных отраслей законодательства является их интегративный характер. В данном случае четко прослеживается активная роль правовой формы (нормативных актов), интегративное развитие которой приводит к образованию комплексной отрасли законодательства.

В системе законодательства можно выделить федеральную и региональную подсистемы, которые представляют собой сеть различных типов связей.

Особым своеобразием отличается структура законодательства в федеративных государствах, ибо она отражает соотношение законов федерации и входящих в нее государственных национально-территориальных или политико-территориальных образований.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации разграничиваются предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации. Отсюда и увеличение объема правотворческой компетенции субъектов Федерации, и намечающаяся тенденция к расширению и укреплению региональной структуры системы законодательства. Конкретно это выражается в установлении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, порядка реализации соответствующих полномочий, а также в передаче федеральными органами части своих полномочий органам власти субъектов Федерации.

При характеристике системы законодательства необходимо исходить из того, что она является лишь составной частью (хотя и важнейшей) гигантской структурно сложной общей системы нормативных правовых актов государства, состоящей из большого числа взаимосвязанных звеньев, которые в свою очередь представляют собой самостоятельные и тоже весьма сложные системы.

К сожалению, в нормативных правовых актах и научной литературе сам термин «законодательство» определяется неоднозначно.

В одних случаях в «законодательство» включаются все законы и подзаконные акты, в том числе и акты министерств, ведомств, государственных комитетов. В других – только собственно законодательные акты. А между тем «законодательство» относится к специальным юридическим терминам, которые должны точно и недвусмысленно отражать содержание обозначаемых ими понятий. Расплывчатость и неопределенность формулировок недопустима. Однако долгое время «широкая» трактовка законодательства была удобна и использовалась как легальное средство «размывания» закона, подмены его подзаконными актами. Для правового государства это неприемлемо. Законы и подзаконные акты должны быть четко «разведены».

В данной работе рассматривается не только система законодательства, но и система нормативных правовых актов как многоярусное правовое образование, включающее федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства, нормативные правовые акты министерств, государственных комитетов и других ведомств Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Эта система, на наш взгляд, должна включать следующие взаимосвязанные компоненты: а) совокупность нормативных правовых актов, распределяемых в зависимости от объекта регулирования на отрасли, подотрасли и институты; б) возникшую на основе принципов построения системы, правовую связь – горизонтальную, вертикальную; в) структуру (иерархическую и отраслевую) как взаимодействие элементов в соответствии с указанными типами связей; г) принципы построения системы; д) центр системы и ее ядро – Конституцию Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, будучи важнейшим элементом и органической составной частью, ядром системы нормативных правовых актов, содержит нормы как общеполитического и социального назначения, так и устанавливает основы нормотворческой деятельности и законодательного регулирования на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

Система только тогда может рассматриваться как стройное, отличающееся единством и целостностью образованием, с одновременной внутренней расчлененностью и дифференциацией когда в основе ее лежат принципы построения системы. Думается, что важнейшими принципами, в соответствии с которыми должна строиться и функционировать система, являются:

а) принцип верховенства закона;

б) принцип нормативно-правовой обусловленности;

в) принцип иерархии в построении системы нормативных правовых.

Принципы нормативно-правовой обусловленности, лежащей в основе системы нормативных правовых актов выражается прежде всего в соответствии отраслевой системе права, юридическом своеобразии определенных групп правовых норм, направленных на регулирование общественных отношений, особых способах регулирования, функциях соответствующих групп актов. Для системы нормативных правовых актов характерно не только единство, но и значительная дифференциация нормативных правовых актов в зависимости от их юридической силы, а также многообразия отношений, на регулирование которых они направлены.

Дифференциация системы нормативных правовых актов должна выражаться также в четкой иерархии и соподчиненности ее построения. Иерархия нормативных правовых актов означает такую их систему, при которой нижестоящие акты занимают подчиненное положение по отношению к вышестоящим, причем первые не могут противоречить последним, не могут их изменять, лишать юридической силы. Место того или иного нормативного правового акта в этой системе соответствует тому месту, которое занимает в системе государственных органов, орган принявший правовой акт.

Верховенство закона в нашей стране складывается из ряда основных черт, определяющих качество закона как высшего по своей юридической силе нормативного правового акта. Особенности законодательных актов будут рассмотрены в других разделах работы.

В системе нормативных правовых актов можно выделить вертикальную (иерархическую) и горизонтальную (отраслевую) структуры.

В самом общем виде структура системы нормативных правовых актов – это сеть различных типов связей между элементами, возникающих на основе принципов построения и системообразующих факторов.

Вертикальная структура системы нормативных правовых актов представляет собой сеть различных типов связей между элементами системы, возникающих в соответствии с принципами построения и системообразующими факторами, в результате чего создается устойчивое единство, целостность элементов и отношений. Это весьма объемное по элементному составу, необычайно сложное по содержанию и типам связей образование.

Горизонтальная структура системы нормативных правовых актов как устойчивая целостность, образуется в процессе отраслевого взаимодействия элементов системы. Важнейшими элементами горизонтальной структуры, как отмечалось выше, являются нормативные правовые акты, институты и отрасли законодательства.

Особым своеобразием отличается структура системы нормативных правовых актов в федеративных государствах, ибо она отражает соотношение законов и других нормативных правовых актов Федерации и входящих в нее государственных, национально-территориальных или политико-территориальных образований.

Эту систему следует рассматривать с точки зрения структурного подхода как сложное соединение определенных укрупненных подразделений, отражающих устойчивые объективные связи элементов в процессе их функционирования, что однако не исключает их относительно самостоятельного развития. Такая инвариантность присуща и нормативным правовым актам субъектов Федерации, образующим собственные подсистемы, обладающие специфической структурой, элементным составом, но включенные в единое комплексное образование, подкрепленное общими целями, принципами построения, множественностью взаимообусловленных связей, их развитие будет предопределено и направлено в единое упорядоченное русло.

Таким образом, только системное комплексное развитие всего массива нормативных правовых актов государства, позволит улучшить ситуацию с актами субъектов Российской Федерации, десятилетие развивающиеся «фрагментарно», «независимо» в результате чего был ослаблен контроль за их законностью и качеством.

 

§ 1.2. Конституционно-правовые основы правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.

 

Понятие «конституционно-правовые основы» отражает, прежде всего, комплексное воздействие права на общественные отношения. Оно объединяет не только наличие нормативной базы, но и результат – правопорядок.

Российское законодательство в силу особенностей федеративных отношений устанавливает правовую основу как на федеральном уровне, так и на уровне правотворческой деятельности субъектов Федерации, закрепляя важнейшие принципы, особенности, цели и средства, правовые возможности, обеспечивающие поступательное развитие регионов.

Именно конституционно-правовые основы призваны способствовать упорядочению процесса правотворчества субъектов Федерации, который должен протекать в заранее заданных юридических параметрах, отражая как единство, многообразие правовых актов, определенную системность и взаимоувязку их между собой, так и оптимальное соотношение законов и подзаконных актов в разрезе структуры нормативных правовых актов государства.

Издание законов и других нормативных правовых актов субъектов Федерации должно опираться не только на правовые основания, определяющие предметы ведения и полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, но и на содержащиеся в законодательстве положения, которыми предоставляется узаконенным органам право издавать нормативные правовые акты.

Право на правотворчество – это своеобразное стартовое начало, предпосылка правотворчества.

На наш взгляд, юридическая особенность права на правотворческую деятельность субъектов Федерации заключается в возможности осуществления соответствующими органами государственной власти дозволенного, волевого, инициативного действия по подготовке и принятию нормативных правовых актов.

Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации регулируется на нескольких основополагающих уровнях:

1. Конституцией Российской Федерации, определяющей предмет ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии со ст. 5, 71, 72 и 73 разграничиваются предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации. Отсюда и установление объема правотворческой компетенции субъектов Федерации, и намечающаяся тенденция к укреплению регионального звена системы нормативных правовых актов государства.

В ведении Российской Федерации находятся:

а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банка;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судопроизводство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

а) обеспечение соответствий конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

2. Федеральными конституционными и федеральными законами, которыми определяется содержание правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации. При этом федеральные конституционные законы имеют как и Конституция Российской Федерации прямое действие на всей территории Российской Федерации. Данные законы являются по существу критериями, в соответствии с которыми можно определить издан ли конкретный нормативный правовой акт субъекта Федерации в пределах его ведения и не превышены ли его полномочия.

Так федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ устанавливает принципы деятельности органов государственной власти; определяет функциональные границы их правотворческой деятельности, порядок принятия и обнародования органами государственной власти субъектов Федерации нормативных правовых актов.

Многочисленные федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения также являются важнейшими правовыми основами правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Как правило, на основе этих федеральных законов регионы принимают собственные нормативные правовые акты.

3. Договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В договорах среди многочисленных вопросов, которые могут быть урегулированы субъектами совместно с федеральными органами государственной власти предусматриваются также статьи, регулирующие правотворческую деятельность. В таких договорах часто предусматривается, что до принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование.

При принятии соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации приводятся в соответствие с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, не приведение в соответствие с федеральным законодательством, применению не подлежат.

Если нормативными правовыми актами Российской Федерации, касающиеся всех субъектов Российской Федерации, будут установлены права, льготы и преимущества для всех субъектов Российской Федерации большие, чем установленные конкретным договором, то в отношении субъекта Российской Федерации применяются положения указанных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В случае принятия федеральными органами исполнительной власти в одностороннем порядке нормативных правовых актов, противоречащих конкретному договору, подлежат применению нормы договора.

4. Конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.


В конституциях (уставах) субъектов Федерации, наряду с определением статуса субъекта основных прав, свобод человека и гражданина; установлением предметов ведения и полномочий; формированием органов государственной власти и установлением их компетенции; регулированием основ экономической, культурной, научной жизни региона, весьма существенное место отводится основам правотворческой деятельности органов государственной власти субъекта Федерации.

Как правило, конституционно закрепляются: система нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, круг субъектов права законодательной инициативы, особенности внесения законопроектов в области финансов, порядок принятия, подписания и обнародования законов субъекта Российской Федерации, внесения изменений и дополнений (поправок) в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, порядок повторного рассмотрения законов, возвращенных главой администрации (президентом) субъекта Российской Федерации, а также порядок вступления в силу официального опубликования и толкования законов и других нормативных актов.

5. Законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Федерации.

Во многих субъектах Федерации приняты законы, регламентирующие правотворческую деятельность. Например, законы «О правотворческой деятельности» (Алтайский край); «О правотворчестве и нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации» (Краснодарский край); «О порядке разработки, внесения и принятия законодательных актов субъекта Российской Федерации» (республики Калмыкия, Ставропольский край, Архангельская, Самарская области); «О порядке рассмотрения, принятия подписания и опубликования законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации» (Пермская область); «О нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации» (Ханты-Мансийский автономный округ).

На наш взгляд, заслуживают особого внимания те законы субъектов Федерации, в которых предпринята попытка упорядочить правотворческий процесс не только в органах законодательной власти, но и других органах, осуществляющих правотворческую деятельность. В таких законах дается определение нормативного правового акта, перечисляются их виды, затрагиваются вопросы прогнозирования правотворчества, планирования правотворческого процесса, подготовки и оформления проектов законов и иных нормативных правовых актов с учетом требований законодательной техники и исходя из специфики решаемой задачи, а также принципов деятельности издающего акт органа. Отдельные разделы посвящены научной экспертизе проектов актов. Регламентируется порядок опубликования и иные формы обнародования законов и других нормативных правовых актов субъекта Федерации. Рассматриваются вопросы толкования законов и иных актов, а также ведения государственного регистра, систематизации всех видов актов.

Большое значение в урегулировании законодательного процесса субъектов Российской Федерации играют регламенты законодательных органов государственной власти субъектов Федерации (их палат). В них, в частности, устанавливается порядок подготовки, внесения, рассмотрения законопроектов и принятия законов субъектов Российской Федерации, повторного рассмотрения законов, отклоненных президентом (главой администрации) региона, а также другие вопросы, касающиеся организации работы законодательного органа.

Нормы, развивающие конституционное начало, содержатся также в большом количестве нормативных правовых актов субъектов Федерации, в которых с определенной степенью детализации устанавливается право органов исполнительной власти издавать нормативные правовые акты. Можно выделить несколько групп законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, предоставляющих такое право органам исполнительной власти:

а) акты, устанавливающие компетенцию соответствующих органов, и тем самым, очерчивающие общие границы их правотворческой деятельности. Важнейшими актами этого направления являются положения о соответствующих органах исполнительной власти. Именно указанная группа актов составляет компетенцию органов исполнительной власти – главного элемента их правового статуса, ибо только в компетенции более всего проявляется волевое содержание управленческой деятельности, выраженной, в частности, в использовании разнообразных правовых форм;

б) нормативные правовые акты, уполномочивающие органы исполнительной власти субъектов Федерации или указывающие на необходимость издания одного или нескольких нормативных правовых актов;

в) правовые акты рекомендательного характера. Такие акты служат основаниями для реализации права на правотворчество с предоставлением более широкой инициативы исполнительному органу государственной власти в выборе конкретного вида акта, его правового содержания, детализации отдельных вопросов, подлежащих регулированию.

Таким образом, конституционное начало, являясь ведущим в определении правотворческой компетенции органов государственной власти субъектов Федерации, преломляясь в разнообразных правовых актах одновременно образует сложные, многоплановые связи различных компонентов системы нормативных правовых актов, которые в зависимости от наличия и степени конкретизации правового регулирования могут рассматриваться для каждого последующего вида как правовые основания правотворческой деятельности.

Из приведенных выше разнообразных конституционно-правовых оснований следует выделить следующие, наиболее типичные правообразующие связи, обуславливающие возможность издания органами государственной власти субъектов Федерации нормативных правовых актов:

Конституция Российской Федерации – конституция (устав) субъекта Федерации; Конституция Российской Федерации – федеральный закон – конституция (устав) субъекта Федерации – закон субъекта федерации; конституция (устав) субъекта Федерации – закон – нормативный правовой акт органа исполнительной власти субъекта Федерации; Конституция (устав) субъекта Федерации – нормативный правовой акт органа исполнительной власти.

Долгие годы в стране наблюдалось парадоксальное явление: конституции и уставы субъектов Федерации как основополагающие правовые акты содержали нормы, противоречащие федеральному законодательству. Наблюдалась тенденция к распаду правовой системы государства, формированию «лоскутных» правовых образований. Повсеместно в конституциях и уставах субъектов Федерации нарушались важнейшие принципы: государственной целостности, равноправия субъектов Российской Федерации, разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Государственная целостность Российской Федерации подразумевает необходимость соблюдения конституционно закрепленных принципов государственного устройства России, как единого и неделимость государственного суверенитета Российской Федерации, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, целостность и неприкосновенность территории России. Так, нарушение принципа верховенства Конституции России и федеральных законов в конституционной (уставном) законотворчестве субъектов Федерации выражалось в установлении в одностороннем порядке права приостановления действия федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, если они противоречили конституции (уставу) или законам субъектов Российской Федерации (например, республики: Татарстан, Башкортостан, Тыва, Коми), суверенным правам и интересам субъекта Федерации (республика Дагестан).

Нарушение суверенных прав Российской Федерации традиционно происходило при распределении предметов ведения между федеральной властью и субъектами Федерации. Например, отдельные республики закрепляли за собой право объявления военного положения (Тыва); устанавливали порядок введения чрезвычайного положения на своей территории (республики: Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия и др.); давали согласия на дислокацию на своей территории воинских формирований (Северная Осетия); определяли все природные ресурсы, находящиеся на территории субъекта Федерации, своей собственностью (Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва, Башкортостан, Татарстан); регулировали вопросы внешней политики и международных отношений, закрепляли права самостоятельного выступать участником международных отношений, заключать международные договоры (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми, Свердловская, Новгородская области, Краснодарский край и др.).

В законодательстве субъектов Российской Федерации имело место нарушение и такого важнейшего требования государственности России, как ее территориальная целостность. В конституциях (уставах) субъектов Федерации закреплялось положения об исключительности и верховенстве государственной власти субъекта Федерации на его территории, подразумевающие недопустимость экстерриториальной власти федеральных органов на территории субъекта Федерации (республики Татарстан, Башкортостан); о возможности заключения с другими иностранными государствами соглашений об изменении границ субъекта Федерации (Татарстан), о праве собственности субъекта Федерации на воздушное пространство и континентальный шельф на его территории (Республика Соха (Якутия). Особо «радикальные» нормы содержались в Конституции Республики Тыва, которая, провозглашала суверенитет и неприкосновенность своей территории, закрепляла за собой в одностороннем порядке право выхода из состава Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» от 10 августа 2000 г., в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов органами государственной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации проведена огромная работа по «расчистке» регионального законодательства.

Однако самым трудным оказалось привести в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством конституции (устава) субъектов Федерации. Например, до настоящего времени даже после неоднократных определений Конституционного Суда Российской Федерации в конституциях республик Башкортостан (в редакции Закона РБ от 03.11.2000 № 94-3); Дагестан (в редакции Закона РД от 25.09.2000 № 15); Татарстан (в редакции Закона РТ от 28.06.2001 № 946); Саха (Якутия) (в редакции закона РС(Я) от 18.07.2001 № 317-11) по-прежнему содержатся нормы, признанные Конституционным Судом Российской Федерации утратившими силу, как не соответствующие Конституции Российской Федерации.

Это нормы, закрепляющие суверенитет этих республик; положения, согласно которому земля, недра, природные богатства, другие ресурсы являются достоянием (собственностью) республик; закрепляется право приостанавливать действия законов республики и Российской Федерации, ущемляющие права народа (Саха (Якутия); нормы провозглашающие верховенство законов республик (Башкортостан, Татарстан); введение чрезвычайного положения (Дагестан) и др.

Такие сепаратистские устремления необходимо пресекать самым решительным образом. Неисполнение органами государственной власти и должностными лицами субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации является, в частности, основанием для применения мер уголовной ответственности за неисполнение судебного акта (статья 315 УК Российской Федерации), а также для вынесения Президентом Российской Федерации на основании Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предупреждения соответствующему органу власти (должностному лицу) субъекта Российской Федерации и возможного последующего досрочного прекращения их полномочий как формы конституционно-правовой ответственности, поскольку действует презумпция конституционности положений федерального законодательства.

Вместе с тем нельзя не отметить, что в ряде случаев противоречия между Конституцией России, федеральными законами, с одной стороны, и конституциями (уставами) субъектов Федерации с другой, обусловлены пробелами и несовершенством самой Конституции Российской Федерации, федеральным законодательством.

В частности, в п. «в» ст. 71 к ведению Российской Федерации отнесена защита прав и свобод человека и гражданина, а также защита прав национальных меньшинств. Практически то же самое предусмотрено в п. «б» ст. 72 Конституции, содержащей перечень вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Непонятно, каким же законом – Российской Федерации или субъекта Федерации – должен регламентироваться данный вопрос.

И этот вопрос еще не самый сложный, поскольку в области прав человека действуют также многочисленные, имеющие преимущественную силу перед актами российского законодательства международно-правовые акты, на основании которых Конституционный Суд всегда может более или менее удовлетворительно разрешить возникающие споры.

Сложнее обстоит дело с п. «е» ст. 71, согласно которому к ведению Российской Федерации относится установление лишь «основ федеральной политики… в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации». Остается неясным, на каком же уровне должны приниматься акты, определяющие не только основы, но и более конкретные и, следовательно, более приближенные к практике аспекты федеральной политики по различным ее направлениям. Из формулировки п. «и» ст. 71 Конституции вытекает, что в ведении Российской Федерации находятся лишь «федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь», а «не федеральные», следовательно, могут находиться в ведении субъектов Федерации.

Указанные формулировки вместе с юридически неопределимыми понятиями «единый рынок», «информация», «связь» оставляют столько возможностей для их различного толкования, что при отсутствии активной политики уполномоченных центральных органов возникновение разночтений в законодательстве субъектов Федерации просто неизбежно.

Самым показательным в этом смысле является п. «о» ст. 71, который посвящен вопросу компетенции центра в области правого регулирования. Этот пункт сформулирован по доктринальной методологии, что совершенно недопустимо для нормативного текста. Так, к ведению Российской Федерации отнесено гражданское законодательство. Но систематизация в праве всегда считалась занятием сугубо академическим. На практике дискуссия, например, о соотношении хозяйственного и гражданского права ни к чему не привела. Более того, многие нормативные правовые акты по необходимости содержат нормы, относящиеся в доктринальном смысле к разным отраслям права. «Развести» положение норм для применения п. «о» ст. 71 будет чрезвычайно сложно. Во всяком случае, трудно представить себе, как без вторжения в сферу гражданского законодательства субъекты Федерации могут решить все относящиеся к совместному ведению вопросы: защиты прав и свобод человека и гражданина; владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; социальной защиты, включая социальное обеспечение; развитие трудового, семейного, жилищного и ряда других отраслей законодательства12.

В этой связи весьма удачно предметы ведения Федерации и земель разделены в Конституции Австрии, в которой конкретно определены вопросы, относящиеся к компетенции Федерации и ее земель. В соответствии с Конституцией Австрии к ведению Федерации, в частности, относится законодательство и исполнительная деятельность по следующим вопросам:

- Федеральная Конституция, выборы в Национальный совет и проведение народных голосований в соответствии с Федеральной Конституцией, юрисдикция по конституционным вопросам;

- внешние отношения, включая политическое и хозяйственное представительство за границей, в частности заключение всех государственных договоров, установление границ, товарооборот и торговля скотом с зарубежными странами; таможенное дело;

- регулирование и надзор в отношении въезда на территорию Федерации и выезда из нее; иммиграция и эмиграция; паспортное дело; высылка, лишение прав на въезд, выселение и выдача, а также передача;

- Федеральные финансы, в частности государственные налоги, исключительно или частично взимаемые в пользу Федерации; монополии;

- денежное обращение, кредитное, биржевое и банковское дело; меры и веса, стандарты и пробы;

- гражданское право, включая право хозяйственных объединений, за исключением регулирования, устанавливающего административные ограничения для иностранцев в отношении купли-продажи земельных участков;

- уголовно-правовое регулирование, за исключением правового регулирования административной ответственности и производства по делам об административной ответственности, относящимся к сфере собственной компетенции земель; юстиция, учреждения по защите общества от лиц совершивших преступления, безнадзорных и иных лиц, так же, как и исправительно-трудовые и подобные им учреждения; административная юрисдикция; авторское право; печать; вопросы деятельности нотариусов, адвокатов и лиц родственных профессий;

- поддержание общественного спокойствия, порядка и безопасности, включая оказание первой всесторонней помощи, но исключая деятельность местной полиции безопасности; правовое регулирование объединений и собраний; акты гражданского состояния, включая регистрацию рождения и перемену фамилии; полиция, ведающая делами иностранцев и пропиской; оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества и стрелковое дело;

- железнодорожный транспорт, воздухоплавание и судоходство, если оно не подпадает под действие статьи 11, автомобильное дело; вопросы, касающиеся дорог, объявленных федеральным законом ввиду их важности для транспортного сообщения дорогами федерального значения, кроме деятельности дорожной полиции; водная и судовая полиция, если она не подпадает под действие статьи 11; почта, телеграф и телефон; проверка на совместимость с окружающей средой проектов по тем делам, в которых предполагается существенное воздействие на окружающую среду и в которых в соответствии с административными предписаниями определяются места прохождения трасс посредством принятия постановления;

- трудовое право, если на это не распространяется статья 12; социальное и договорное страхование; профессиональные палаты рабочих и служащих, за исключением тех, которые существуют в сельском и лесном и др. хозяйстве (ст.10);

К ведению Федерации относится установление общих принципов законодательства, а к ведению земли – издание конкретизирующих законов и исполнительная деятельность по следующим вопросам:

- призрение бедных; демографическая политика, когда это не подпадает под действие статьи 10; народные попечительские учреждения; социальные обеспечения материнства, младенчества и молодежи; лечебные заведения и учреждения социального обеспечения; установление требований, предъявляемых с точки зрения нужд здравоохранения к курортам, а также курортным заведениям и учреждениям; природные источники;

- публичные учреждения по внесудебному посредничеству при конфликтах;

- земельная реформа, в частности аграрные преобразования и переселение;

- защита растений от заболеваний и вредителей;

- электроэнергетика, если это не подпадает под действие статьи 10;

- трудовое право, а также защита прав рабочих и служащих, занятых в сельском и лесном хозяйстве (ст.12)13.

Таким образом, анализ конституционно-правовых основ правотворчества субъектов Федерации, наряду с констатацией и определением заложенного в них права на правотворческую деятельность, являющегося в условиях построения правового государства средством внутреннего единства, последовательного, динамичного развития всей системы нормативных правовых актов государства и установлением многообразных правообразующих связей, позволил выявить главное – их регулятивное свойство. Специфика правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации существенным образом влияет на характер регулятивной функции права.

Будучи по юридической природе предписаниями, выражающими волю государства, конституционно-правовые основы должны выполнять следующие важнейшие функции: а) предоставлять нормотворческие15 правомочия субъектам Федерации, с определением возможностей для самостоятельных, активных действий по созданию, принятию, обнародованию нормативных правовых актов; б) устанавливать четкий единообразный порядок осуществления правотворческой деятельности.

При этом как в первом случае, так и во втором – роль правовых основ все еще остается недостаточной, здесь имеются существенные пробелы в правовом регулировании, что, естественно, отрицательно влияет на эффективность правового воздействия в вопросах взаимной увязки, координации нормотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов.

Несовершенство Конституции Российской Федерации, отсутствие в федеральных законах четкого ответа на вопросы:

- каков механизм учета позиций субъектов Российской Федерации при разработке и принятии федеральных законов по предметам совместного ведения;

- должны ли федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения, содержать общие рамочные положения или степень детализации может быть различной в зависимости от характера регулируемых отношений, не способствует эффективному развитию системы нормативных правовых актов на региональном уровне.

Субъекты Российской Федерации должны обладать реальными возможностями участия в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения в Государственной Думе, в том числе путем внесения замечаний и предложений, а также через своего представителя, который мог бы присутствовать на заседаниях Государственной Думы и давать пояснения по существу внесенных субъектами Российской Федерации замечаний и предложений. В Совете Федерации, который формируется по принципу представительства, для учета позиций субъектов Российской Федерации имеется больше возможностей. Однако здесь можно было бы предусмотреть право внесения заинтересованным субъектом Российской Федерации возражений против положений, рассматриваемых Советом Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, которые должны учитываться при решении вопроса об их одобрении или отклонении. Наконец, отдельные федеральные законы по предметам совместного ведения должны вводиться в действие в течение определенного срока, необходимого для устранения положений данного закона, вызвавших возражения субъектов Российской Федерации и послуживших основанием для его отклонения Советом Федерации.

В этой связи на федеральном уровне необходимо ускорить принятие федеральных конституционных законов и федеральных законов, конкретизирующих положения Конституции Российской Федерации по развитию федерализма. В частности, необходимо принять следующие законы:

«О законодательной инициативе субъектов Российской Федерации»; «Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами»; «О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации»; «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»; «О системе нормативных правовых актов Российской Федерации».

Субъектам Российской Федерации необходимо активнее принимать законы, регулирующие основы правотворческой деятельности органов законодательной и исполнительной власти регионов. В указанных законах следует, во-первых, дать определение нормативного правового акта, его важнейшие признаки и отличительные черты; во-вторых, указать на субъективный состав, то есть определить круг лиц, имеющих право участвовать в различных стадиях правотворческого процесса: стадии правотворческой инициативы, подготовки, рассмотрения, принятия и обнародования нормативного правового акта с дифференциацией правомочий между ними; в-третьих, полный перечень видов нормативных правовых актов; в-четвертых, порядок осуществления контроля и ответственность за ненадлежащее осуществление правотворческой деятельности.

Все это позволит укрепить правовую основу государства, уменьшить случаи нарушения законодательства и упорядочить весь правотворческий процесс субъектов Российской Федерации.

 

§ 1.3. Понятие и особенности правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации

 

Правотворчество – одна из сложнейших категорий теории и философии права. Можно проследить, как по мере развития правовой науки все более емким и углубленным становится определение сущности правотворчества.

Концепция правотворчества была разработана российскими и зарубежными юристами еще в советский период. Они определяли эту форму государственного руководства, как осознанный процесс создания норм права.

Д.А. Керимов отмечал, что процесс создания правовых норм находится в органическом единстве его основных компонентов: познания, деятельности и результата, которые, обладая определенной спецификой и своеобразием составляют относительно законченный цикл правотворчества15.

Румынский юрист А. Нашиц пришла к выводу, что «в ходе создания правовой нормы у ее создателей происходит то специфическое, нормативное отражение, которому можно применить понятие «моделирования», носящего юридический характер, такая деятельность не может быть только познавательной, а должна включать в себя оценку, выбор и решение»16. Тем самым автор делит процесс создания права на две стадии – стадию познания, оценки психологических факторов и выражения на этой основе государственной воли; стадию – принятия правовых решений, причем вторая стадия обеспечивается благодаря юридически значимым действиям органов, управомоченных на издание правовых актов.

Однако в советской правовой науке правотворчество рассматривалось и в более узком смысле, как упорядоченная система стадий, как процесс деятельности субъектов правотворчества по установлению, изменению или отмене правовых норм и, соответственно, актов, в которых они находятся. При этом общетеоретическое понимание правотворчества оказывает существенное влияние на разработку концепции создания нормативного правового акта последовательно от одной стадии к другой.

Б.В. Дрейшев, например, различал следующие стадии правотворческого процесса: а) стадию установления необходимости издания, изменения или отмены акта; б) стадию подготовки нормативного правового акта; в) официального внесения проекта в правотворческий орган; г) рассмотрения проекта нормативного правового акта; д) принятия решения по проекту; ж) опубликования нормативного правового акта17.

Р.О. Халфина считала, что начальной стадией правотворческого процесса должна стать стадия изучения общественной потребности в правовом регулировании, а затем уже идут стадии подготовки и издания акта18.

Существовало и еще более узкое понимание правотворческого процесса. Так, Д.А. Ковачев признавал только одну стадию этого процесса – стадию издания нормативного правового акта и считал необходимым процедуру подготовки акта выносить за рамки правотворчества, объясняя это различиями в субъектном составе, в содержании прав и обязанностей19.

Авторы монографии «Правовая система социализма: Функционирование и развитие», (кн.2) различали два этапа правотворчества: «предпроектный» этап, который состоит из стадии выявления потребности в правовом регулировании и этап принятия правотворческого решения («проектный» этап). Причем «проектный» этап подразделяется на несколько стадий: первая – подготовка текста проекта нормативного правового акта; вторая – рассмотрение проекта; третья – обсуждение проекта нормативного правового акта; четвертая – принятие акта. Все четыре стадии включаются лишь в процесс создания законов. В правотворчестве органов исполнительной власти, по мнению авторов, существует только первая и четвертая стадии20.

И в наши дни в научной и учебной литературе по теории права нет единообразного понимания правотворчества и его стадий.

В одних работах правотворчество определяется как процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур. В таком определении выделяются несколько элементов. Во-первых, познание, изучение и анализ явлений и процессов, допускающих или требующих правовой регламентации; во-вторых, определение органа или иного субъекта, управомоченного принять тот или иной правовой акт; в-третьих, выбор формы предполагаемого акта; в-четвертых, подготовка, принятие или изменение его в рамках соответствующих процедур.

Все названные элементы находятся между собой в органическом единстве. Выпадение каких-либо элементов или их отсутствие, ослабление их внутренних связей и зависимостей делает дефектным правотворчество в целом. Оно плохо или с опозданием отражает общественные ситуации и тенденцию развития экономики, политической и социальной сферы. Создаются необоснованные, неэффективные правовые акты, которые плохо или отрицательным образом влияют на общественные процессы и поведение людей.

Называются следующие стадии правотворческого процесса:

1) изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности в правовой регламентации;

2) определение вида органов, субъектов, правомочных принять правовые решения, и вида правового акта;

3) принятие решения о подготовке правового акта;

4) разработка концепции, идеи, анализа будущего акта;

5) подготовка проекта правового акта – разработчиком, рабочей группой, органом;

6) предварительное рассмотрение проекта акта;

7) общественное обсуждение проекта;

8) официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур;

9) принятие правового акта, его оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу21.

В других исследованиях правотворчество определяют как форму государственной деятельности, направленной на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. Это процесс создания и развития действующего права как единой и внутренне согласованной системы общеобязательных норм, регулирующих общественные отношения, специальная, имеющая официальное значение деятельность по установлению правового регулирования. Главное для правотворчества – выработка и утверждение новых правовых норм. В этом в первую очередь проявляется назначение данной формы государственной деятельности. Другие проявления правотворчества (отмена и изменение действующих норм, совершенствование их редакции) имеют подчиненное, вспомогательное значение для образования развернутой, четко выраженной и внутренне согласованной системы юридических норм.

По своей сущности правотворчество есть возведение государственной воли в закон или иной нормативный правовой акт, в имеющие общеобязательное значение юридические предписания.

В этом варианте стадиями правотворческого процесса являются:

1) предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта);

2) предварительные работы, предшествующие составлению проекта; на этой стадии выявляется общественная потребность в нормативном регулировании соответствующей сферы деятельности;

3) подготовка первоначального текста проекта;

4) предварительное обсуждение проекта;

5) деятельность правотворческого органа по рассмотрению и принятию нормативного правового акта22.

Академик РАН В.С. Нерсесянц правотворчество называет «правоустановлением».

«Правоустановление – это форма (и направление) государственной деятельности, связанная с официальным выражением и закреплением норм права, которые составляют нормативно-правовое содержание всех действующих источников позитивного права.

Понятие «правоустановление» точнее выражает смысл и содержание той специфической деятельности, которая обычно именуется «правотворчеством». Легистско-позитивистское отождествление права и закона (позитивного права) сопровождается смешением (и отождествлением) понятий «законотворчество» («законодательство») и «правотворчество».

С позиций либерально-юридического правопонимания очевидно, что государство (соответствующие государственные органы) действительно осуществляет законотворческую (правотворческую) деятельность, создает (и в этом смысле – творит) законы, но это вовсе не означает, будто государство творит (порождает) само право как таковое. Право как объективное социальное явление (особый регулятор, специфическая форма общественных отношений), принципом которого является формальное равенство, - это не творение государства и не продукт государственно-властной воли, а особая духовная форма выражения совокупных итогов сложного и многофакторного социально-исторического процесса общественной жизни людей, результат достигнутой соответствующим обществом (и народом) ступени развития в общецивилизационном процессе.

Одной из важных форм правоустановления (то есть «правотворчества», понимаемого как установление норм действующих источников позитивного права) является прямое государственное нормотворчество – издание соответствующими государственными органами нормативно-правовых актов (законов и подзаконных нормативных актов).

Но нормативно-правовые акты – это лишь один из источников позитивного права, в принятие (установление) законов и подзаконных актов – лишь одна из форм правоустановления, один из видов (одно из направлений) правоустановительной деятельности.

В целом правотворческий процесс состоит из следующих основных стадий: 1) принятие соответствующим компетентным органом (самим правоустановительным органом или субъектом правоустановительной инициативы) решения об издании определенного нормативно-правового акта; 2) разработка и предварительное обсуждение проекта этого акта; 3) рассмотрение данного проекта правоустановительным органом; 4) принятие нормативно-правового акта; 5) официальное опубликование принятого нормативно-правового акта23.

Представляется, что ни одно из приведенных высказываний нельзя признать универсальным, то есть охватывающим важнейшие стадии этого процесса, руководствоваться которым можно было бы на всех уровнях государственной власти.

Более того, в некоторых случаях происходит подмена понятий «формирование права» и «правотворчество». На наш взгляд, необходимо четко их разграничивать. Правотворчество – это процедура по возведению государственной воли в нормы права, определенная деятельность органов государственной власти по выработке и принятию нормативных правовых актов.

Правообразование же по существу является предварительным этапом правотворчества, включающий в себя научные разработки, экономическую, социальную, политическую оценку действительности, парадигмы, научное обоснование будущего правового акта и т.д.

Правотворчество представляет собой завершающий этап формирования права, его логическое окончание, деятельность по позитивации – конкретизации и объективизации норм права.

На наш взгляд, правотворчество, в том числе субъектов Федерации объединяет следующие стадии:

1) стадию правотворческой инициативы. На этой стадии принимается решение правотворческим органом или субъектом законодательной инициативы о разработке и принятии нормативного правового акта;

2) стадию подготовки и предварительного обсуждения проекта нормативного правового акта;

3) стадию официального рассмотрения проекта правотворческим органом;

4) стадию принятия нормативного правового акта;

5) стадию обнародования, официального опубликования принятого акта, причем эта стадия имеет равное с другими стадиями значение, так как осуществляет необходимое информационное обеспечение, без которого действие акта было бы невозможно.

Выделение пяти стадий правотворческого процесса представляется наиболее правильным, так как позволяет в полной мере раскрыть их особенности и различия в субъектном составе.

Итак, правотворчество субъектов Российской Федерации это основанный на компетенции соответствующих органов упорядоченный процесс по созданию, изменению или отмене правовых норм, состоящий из стадий: правотворческой инициативы, подготовки, рассмотрения, издания и обнародования (опубликования) нормативных правовых актов.

Вместе с тем правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации имеет существенные особенности, обусловленные специфической моделью российского федерализма.

Хотя российская государственность согласно Конституции Российской Федерации сориентирована на прогрессивную модель федерализма, нельзя не учитывать, что ее развитие сегодня происходит в условиях сохраняющейся пока нестабильности и дезинтегрированности государственной и правовой систем. Поэтому, в частности, в настоящее время объективным для России как федерации является сочетание централизации и децентрализации в системе разделения государственной власти.

Использование элементов централизации власти и, следовательно, в определенных случаях иерархических отношений для России на данном этапе неизбежно. Действует пирамида в виде центр – регионы.

Научный анализ российского федерализма дает основание ученым говорить о смешенном его типе, содержащего черты дуалистического и кооперативного федерализма.

Суть теории дуалистического федерализма – разделение власти в федеративном государстве таким образом, чтобы оба уровня управления были независимы друг от друга и обладали самостоятельным статусом, установленным в конституции. Отсюда концепция дуалистического федерализма строится на двойственности суверенитета в федерации: суверенитет федеративного образования и его членов.

Эта модель, ориентируемая на строгую фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами, ни в одной стране в чистом виде не действует.

Другой тип федерации – кооперативной строится на таком способе размежевания власти, когда права определены между федерацией и ее субъектами в виде фиксированного перечня либо в виде закрепления определенного круга вопросов за одной из сторон и предоставления другой всех остаточных полномочий – так же оказался неэффективным24. Обнаружилось, что имеются сферы, в которых требуются кооперация (сотрудничество) и солидарная ответственность центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций.

В качестве признака, свидетельствующего о наличии элементов кооперативного федерализма в России, приводится формирование механизма совместного осуществления государственной власти. Внедрение в ткань федеративного устройства предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установление форм их реализации через совместное правотворчество и согласование деятельности, организация представительств субъектов Федерации в центральных органах и создание координационных и совещательных структур – все это свидетельствует о развитии в России собственного варианта федерации с преобладанием кооперативных связей.

Современные задачи развития кооперативного федерализма в России связаны с обеспечением эффективного функционирования государства в условиях успешного развития двух противоположных, но параллельно развивающихся тенденций: интеграции и дезинтеграции в рамках государства, внутри его составных частей. Именно в условиях поиска путей преодоления кризисных и дезинтеграционных явлений в сфере государственно-правовых отношений, в результате ориентации на партнерство и сотрудничество возникают формы кооперативного федерализма25.

Конституция Российской Федерации закрепляет принцип равноправия субъектов Федерации, который распространяется и на правотворческую деятельность, и определяет объем их правотворческой компетенции.

Впервые Конституция Российской Федерации предоставляет правотворческую компетенцию наряду с республиками, областям, краям, автономным областям, автономным округам, городам федерального значения.

В этой связи некоторые ученые считают, что существуют явные противоречия между формальными положениями Конституции Российской Федерации и действительностью.

Так, часть 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации провозглашает равноправие всех ее субъектов.

Статья 65 Конституции начинается следующими словами: «В составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации…», далее в алфавитном порядке перечисляются вначале республики, затем – края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа. Такое расположение дает основание считать, что субъекты Российской Федерации подразделяются на различные типы. Если бы вопрос стоял только в наименованиях субъектов Федерации, то по этому формальному признаку следовало бы все субъекты Федерации перечислять по алфавиту. Тогда бы на первом месте осталась республика Адыгея, затем Алтай, а затем Алтайский край и Амурская область т.д.

Доказательством тезиса о делении субъектов Федерации на типы служит и конституционное положение о том, что статус различных типов субъектов Федерации определяется различными видами нормативных правовых актов: статус республики – Конституцией Российской Федерации и конституцией республики, статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа – Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Следовательно, в Конституции Российской Федерации закрепляется своеобразное разделение субъектов Федерации в зависимости от того, к какому типу они относятся, - национально-государственному (республики), административно-территориальному (края, области, города Москва и Санкт-Петербург), автономному или национально-территориальному (автономная область, автономные округа). Хотя данное деление в чистом виде в Конституции Российской Федерации не зафиксировано, но о нем можно говорить исходя из содержания и построения статей 65,66 Конституции России.

В частности, в статье 66 Конституции Российской Федерации говорится о том, что «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом». В пятой же статье (часть 1) Конституции, которая составляет одну из основ конституционного строя России говорится о другом, именно: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации». В части 4 этой же статьи принцип равноправия подтверждается: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».

Таким образом, уже в самой Конституции заложены противоречия, касающиеся принципа равноправия субъектов Российской Федерации. С одной стороны, закладывается основа к симметричной федерации (статья 5 Конституции Российской Федерации), с другой стороны, отдается дань истории, политике, психологии (статья 65, 66, 68 Конституции Российской Федерации), то есть, как бы фиксируются элементы асимметрии российского федерализма26.


На наш взгляд, никакой асимметрии в правовом статусе субъектов Федерации в действительности не существует, ибо равный статус означает обладание субъектами Федерации одинаковым объемом прав и обязанностей. Конституция Российской Федерации определяет этот объем для всех субъектов одинаково, а формальные различия (виды принимаемых актов, последовательность распределения субъектов в Конституции Российской Федерации), а также различия в экономическом, геополитическом, социальном развитии регионов неизбежны, так как нет абсолютно одинаковых субъектов.

Выдвижение областей, краев – бывших административно-территориальных образований на пьедестал субъектов Федерации – феномен, заслуживающий особого внимания, поскольку их роль в формировании правовой системы государства весьма значительна, что обусловлено не только их количественным преобладанием в общей численности субъектов Федерации, показателями и перспективами социально-экономического развития, но и объемом правотворческой компетенции. На протяжении последних лет области и края постепенно завоевывали тот объем власти, который позволяет им сейчас иметь определенные рычаги политического и правового влияния и в случае острых конфликтов с центром может создать реальную угрозу целостности государства.

Правотворческая деятельность субъектов Федерации, как один из компонентов реализации принципа равноправия, имеет и свои особенности.

На наш взгляд, особенности правотворческой деятельности субъектов Федерации можно объединить в три группы:

1)      особенности, обусловленные правовым статусом субъектов Федерации;

2)      особенности, определяемые компетенцией законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации;

3)      особенности, определяемые компетенцией органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Реализация конституционного статуса субъектов Федерации в области правотворческой деятельности выражается в принятии законов и других нормативных правовых актов.

Субъекты Федерации обладают законодательной компетенцией с Российской Федерацией по предметам совместного ведения. Они располагают также гарантированной возможностью свободно осуществлять правотворческую деятельность, то есть издавать законы и другие нормативные правовые акты в сфере своей исключительной компетенции, например, по вопросам благоустройства дорожного дела, организации культуры, науки, социальной сферы и т.д.

Субъекты Федерации могут заключать с Российской Федерацией договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами и государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, кроме того, многие субъекты принимают совместные с другими субъектами нормативные правовые акты в рамках ассоциаций экономического развития, а также заключают договоры между собой.

Одной из основ конституционного строя, закрепленной в Конституции Российской Федерации (ст. 10), является разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Не умаляя значение исполнительной и судебной властей, следует признать, что «первой среди равных», несомненно, является законодательная власть. Ей по Конституции Российской Федерации и конституциям (уставам) субъектов Федерации отведено особое место, поскольку в ее прерогативы входит разработка и принятие законов, обладающих высшей юридической силой на территории субъектов. В «тройственном союзе» разделения властей законодательная власть выступает в роли основополагающего органа государственной власти.

Во всех субъектах Российской Федерации созданы под тем или иным названием органы законодательной власти, реализующие представительную природу демократического устройства государства. Например, Государственная Дума – Ставропольский край; Дума – Курганская, Новгородская области; Законодательное собрание – Ленинградская, Пермская, Свердловская области; Народное собрание – Республики Дагестан, Ингушетия; Народный Хурал – республика Бурятия.

С.С. Алексеев относит эти органы к основным институтам государства: «… институты, реализующие «мандат народа» на осуществление публичной власти в стране, то есть институты народного представительства»27.

Именно представительная природа законодательной власти обеспечивает связь народу с государственной властью. Это значит, что законодатели – представители народа должны с одной стороны, глубоко знать реальную жизнь людей, понимать ее трудности и проблемы, видеть потребности и интересы самых разных социальных слоев и групп, а с другой стороны, посредством законотворческой деятельности детерминировать правотворчество органов исполнительной власти.

Представительная природа законодательной власти включает в себя также форму участия граждан в осуществлении государственной власти. Так, в ст. 74 Устава Курганской области говорится, что единственным источником власти в Курганской области является ее население. Никто не может присваивать власть в Курганской области. Население области осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Высшим непосредственным выражением власти населения являются референдумы и свободные выборы.

Наконец, представительная природа законодательной власти обуславливает ее ответственность перед народом (избирателями) за эффективность своей деятельности. Как бы не были самостоятельны органы исполнительной и судебной власти они созданы и функционируют на основе законов и во имя их практической реализации. Как отмечает Д. Локк, «законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей»28.

Концепция народного представительства раскрывается в субъектах Российской Федерации следующим образом:

-          народное представительство учреждается конституцией (уставом);

-          народ как носитель суверенитета уполномочивает представительный орган осуществлять от своего имени законодательную власть;

-          с этой целью он избирает в соответствующие органы своих представителей – депутатов;

-          народный представитель, в зависимости от модели депутатского мандата, является либо представителем своей нации, и поэтому не зависит от избирателей и не может быть ими отозван, либо – представителем населения конкретного избирательного округа, связан волей избирателей, подотчетен избирателям и может быть ими отозван.

Таким образом, законодательная власть в субъектах Федерации осуществляется специальными, уполномоченными народом органами. Это делегированная коллегиальная власть.

Основными функциями законодательной власти являются:

а) представительная функция, которая призвана выражать волю народа – основу государственной власти, реализуемая путем проведения периодических свободных выборов;

б) законотворческая функция, в рамках которой формируется правовая система субъектов Федерации и государства в целом, обеспечивается правовое регулирование важнейших общественных отношений. Законотворческая функция предполагает установление надлежащего правопорядка и допускает только один диктат – диктат права и закона. Она нацеливает на деловое сотрудничество, координацию, партнерские и союзнические отношения всех ветвей власти в правотворческой деятельности.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает общие принципы организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, формируют же их субъекты Федерации самостоятельно.

Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, его структура, порядок формирования, внутренняя организация и компетенция устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, а также специальными законами с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.

Таким образом, правовой статус законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяется не только в их конституциях (уставах), а также в специальных законах. Он складывается из совокупности правовых норм (институтов), характеризующих политико-правовое положение этих органов в системе органов государственной власти.

Особенности правотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации обусловлены правовым статусом и компетенцией этих органов.

Органы исполнительной власти – наиболее многочисленная, разнообразная и разветвленная система государственной власти. В отличие от представительных органов независимых от центра, органы исполнительной власти в Российской Федерации составляют единую систему. Эта система образуется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации, а также в рамках полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Организация исполнительной власти в федеративном государстве характеризуется наличием двух уровней. «Такие органы не могут составлять жесткую вертикаль, ибо это ведет к фактическому унитаризму, и парализует инициативу субъектов Федерации. Вместе с тем, органы исполнительной власти Федерации не должны действовать разрознено, поскольку в таком случае эффективность решения многих проблем будет не достижима»29.

Органы исполнительной власти субъектов Федерации формируются субъектами Федерации самостоятельно, но, для поддержания баланса интересов Федерации и ее субъектов, исполнительная власть должна осуществляться органами, объединенными в единую систему. При этом органы исполнительной власти субъектов Федерации наделяются компетенцией, свидетельствующей о достаточно широкой их самостоятельности и вместе с тем между органами государственной власти Федерации и субъектов складываются отношения взаимодействия, основанные на иерархической подчиненности.

При этом особое положение занимают те органы, которые создаются по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Такие органы структурно выводятся за рамки единой системы исполнительной власти России, чем обеспечивается самостоятельность субъектов Российской Федерации, предусмотренная ст. 73 Конституции Российской Федерации. Но, исходя их важнейшей функции исполнительной власти – осуществлять управление на основе закона, они являются продолжением федеральной вертикали исполнительной власти, но не организационно, а функционально.

Региональная исполнительная власть существовала еще в дореволюционной России. До 1922 года территория России делилась на губернии, которым и соответствовал уровень исполнительной власти. В подобной ситуации главенствовал именно территориальный принцип организации власти и управления на местах. Это обусловливалось историческим опытом становления и развития государств федеративного типа. Такой представлялась и «губернская» Россия30.

С делением России в прошлом на губернии связано и то, что в настоящее время в большинстве областей главы исполнительной власти именуются губернаторами.

В субъектах Федерации органы исполнительной власти имеют и разный объем функций и многообразие видов.

Так, в республиках исполнительную власть осуществляют президенты и правительства; в краях, областях и т.д. – губернаторы и главы администрации (но в некоторых областях есть и правительства). Более того, в систему исполнительной власти республик входят отраслевые и межотраслевые министерства (ведомства).

Сложнее система исполнительной власти представлена в областях, краях, автономных областях и краях. В уставах почти всех областей исполнительная власть отождествляется с администрацией или правительством, как постоянно действующим исполнительным и распорядительным органом. Например, в соответствии с Уставом Иркутской области администрация области является органов исполнительной власти области. Порядок организации и деятельности администрации области определяется законом области.

Администрация области обеспечивает реализацию полномочий исполнительной власти области, осуществление задач социально-экономического развития, исполнение на территории области Конституции Российской Федерации, федеральных законов, правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, законов области, правовых актов губернатора.

Администрация области состоит из губернатора, первого заместителя и заместителей главы администрации области, структурных подразделений, осуществляющих полномочия исполнительной власти области в конкретных сферах управления (ст. 37).

В данном случае прослеживается тенденция к характеристике отраслевых и функциональных (межотраслевых) органов – департаментов, управлений, отделов – не более как структурных подразделений администрации. Наименования их также весьма разнообразны – комитеты, управленческие структуры, структурные подразделения, органы, аппарат главы и т.п. К тому же и законодательный статус региональных органов исполнительной власти определяется неодинаково. В Воронежской области, например, действует закон об органах государственной власти, в Свердловской области – закон об органах исполнительной власти, в Москве – закон о Правительстве как органе управления.

Кроме того, в одних регионах данные структурные подразделения не имеют правотворческих полномочий, а в других имеют. Отсюда различия в субъектах правотворчества (единоначальное принятие акта или коллегиальное); в видах нормативных правовых актах соответствующих органов; в определении объекта правового регулирования и характера воздействия и т.д. Подробно эти вопросы будут рассмотрены в следующих разделах исследования.

 

§ 1.4. Субъекты правотворческой деятельности регионов

 

Сущность субъектов правотворческой деятельности органов государственной власти регионов определяется их управленческой природой и целевым назначением. Понятие «субъект правотворчества» является составной частью обобщенного понятия «субъект управления».

Удивительно, что Конституция Российской Федерации вообще ничего не говорит об управленческой функции государства и его органов. На наш взгляд, это значительный пробел, так как умаляется важнейшая функция государственного управления – система политических, правовых и экономических методов управления для оптимизации общественной деятельности людей.

С точки зрения теории управления государство является сложной открытой системой, обладающей свойствами целенаправленной адаптации к меняющимся условиям внешней и внутренней среды и способностью к самоуправлению, саморегуляции своего развития. Управляющее воздействие высшей иерархической структуры регулируется прямыми связями с управляемой системой, контролем за выполнением управленческого воздействия.

Каждая страна имеет свои особенности в масштабах и формах государственного управления и регулирования экономикой, проявляет разумную гибкость и использует для этого самые различные органы государственной власти – от законодательных до исполнительных31.

В правовой литературе не определено с необходимой полнотой и четкостью явление, обозначаемое понятием «субъект управления».

Так В.Г. Афанасьев в качестве субъектов управления выделяет органы и организации, осуществляющие сознательное воздействие на систему, с тем, чтобы реализовать поставленные цели, добиться запрограммированных результатов32.

Как субъект государственного управления рассматривается также отдельный орган государственного управления или подсистема исполнительно-распорядительных органов, а также государство в целом.

В.Г. Атаманчук считает, что проблема сложности государственного управления в том и состоит, что его формирование и реализация относительно и всего общества, и отдельного управляемого объекта осуществляется многими государственными органами, из которых каждый действует лишь в пределах своей компетенции, установленной государством. Поэтому, по его мнению, единым и единственным субъектом государственного управления в полном смысле этого слова может рассматриваться только государство в целом…33

На наш взгляд, с таким высказыванием трудно согласиться, так как непосредственное управление обществом государство осуществляет именно посредством своих органов. В этой связи справедливо высказывание, характеризующее субъект государственного управления как орган, в силу закона или иного нормативного правового акта включенный в данную систему, подсистему управления, наделенный специальной компетенцией и необходимыми ресурсами для осуществления целенаправленной организационной деятельности по обеспечению работы подчиненных объектов управления34.

Ю.А. Тихомиров к субъектам управления относит структурно-организационную социальную общность, выполняющую функции руководства и воздействующую на объект с целью перевода его в новое состояние. Сущность субъекта управления в том, что он обеспечивает выражение интересов определенной социальной общности, каждому из них присущи определенные функции, которые отражают общесистемное разделение труда по их выполнению; он является системно-организованным, с качествами любой социальной системы; субъекты схожи между собой и в то же время различаются по степени и формам организованности35.

Именно в процессе правотворческой деятельности создаются нормативные правовые акты, содержащие общеобязательные правила поведения, оказывающие управленческое воздействие на соответствующие отношения. Отсюда с очевидностью вытекает тот факт, что для нормального функционирования общества необходимы регуляторы, поддерживающие определенный порядок в разрозненных общественных отношениях и обеспечивающие их взаимосвязь и взаимодействие. Такими регуляторами являются нормативные правовые акты. Выполняя функцию стабилизации общественных отношений, они в то же время выступают связующим звеном между государством и обществом, позволяя им взаимодействовать друг с другом.

В настоящее время в ситуации жесткого экономического кризиса, политической нестабильности, наличия значительного деструктивного потенциала, открытых и латентных конфликтов между политическими силами различных направлений, нерешенности проблем, связанных с федеративным устройством российского государства, правотворческий процесс субъектов Федерации должен выступать как наиболее целесообразная и политически необходимая система демократического порядка принятия нормативных правовых актов, служащая цели управления государством.

Думается, что для правильного, всестороннего понимания субъектов правотворчества и соответственно акта правотворчества, его нормативного характера необходимо выделить и раскрыть следующие основные аспекты исследования:

- правотворчество как процесс, включающий стадию правотворческой (законодательной) инициативы;

- правотворчество как юридически оформленная стадия подготовки и предварительного рассмотрения проекта нормативного правового акта;

- правотворчество, включающее стадию официального обсуждения проекта правотворческим органом;

- правотворчество как процесс, включающий стадию принятия нормативного правового акта;

- правотворчество, включающее стадию обнародования нормативного правового акта.

Такое деление обусловлено существенными различиями в субъектном составе каждой из перечисленных стадий и необходимостью упорядочения деятельности субъектов, выяснения объема их прав и обязанностей, глубины проникновения в процесс правотворчества.

Упорядочение и четкое разграничение прав и обязанностей субъектов правотворческой деятельности органов государственной власти регионов имеет огромное практическое значение. Это позволит избежать часто встречающихся в деятельности этих органов ошибок, состоящих либо в ненадлежащем выборе субъекта, либо в наделении лица правосубъектностью, ему по закону не принадлежащей.

В настоящее время отсутствие четкого правового регулирования вопросов нормотворческой правосубъектности органов государственной власти приводит не только к нарушению важнейшего из принципов права – принципа законности, но наносит существенный вред системе нормативных правовых актов государства, приводит к недопустимым пробелам, «узким местам» в правовом регулировании.

Нормотворческая правосубъектность органов государственной власти регионов имеет глубокое юридическое содержание, включающее способность обладать правами в области правотворческой инициативы, подготовки, рассмотрения, издания, обнародования нормативных правовых актов; способность к самостоятельному осуществлению предоставленных прав и обязанностей.

Сущность нормотворческой правосубъектности органов государственной власти субъектов Федерации предопределяется их специфическим назначением, наделением этих органов объемом государственно-властных полномочий, составляющих их компетенцию. Следовательно, нормотворческая правосубъектность определяется общей правосубъектностью органа государственной власти, поскольку правотворчество выступает здесь одной из форм деятельности государственного органа и как другие формы призвана реализовывать цели и задачи государственного управления.

При рассмотрении всех стадий правотворческого процесса следует иметь в виду, что законотворческий процесс, является составной частью правотворческой деятельности государственных органов субъектов Федерации, хотя и имеет более сложную и детализированную процедуру, свойственную принятию законов.

Стадия правотворческой (законодательной) инициативы. На этой стадии принимается решение об издании нормативного правового акта. При этом инициатива принятия соответствующего акта может исходить как от самого правотворческого органа, так и от других субъектов, обладающих правом на такую инициативу. Право заключительной инициативы влечет за собой обязанность правотворческого органа начать обсуждение проекта закона или законодательного предложения.

В субъектах Федерации правом законодательной инициативы пользуются многочисленные органы и организации, единообразия здесь нет.

Регионами нормативно урегулированы следующие принципиальные вопросы: а) круг лиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы; б) формы осуществления права законодательной инициативы; в) условия внесения законопроекта в порядке законодательной инициативы и особенности его оформления; г) особенности внесения законопроектов об изменении основных законов субъектов Российской Федерации и иные вопросы.

Роль субъектов права законодательной инициативы влечет за собой необходимость исследования круга лиц и органов, обладающих указанным правом. В первую очередь, к субъектам права законодательной инициативы в регионах отнесены депутаты законодательного органа и главы республик, администраций (президенты, губернаторы) субъектов Российской Федерации.

В субъектах Федерации, имеющих правительства (Кабинет министров), право законодательной инициативы также принадлежит ему.

В большинстве субъектов Российской Федерации право законодательной инициативы закреплено за комитетами (постоянными комиссиями) законодательных органов. Комитет (постоянная комиссия) является вспомогательным органов, образуемым из числа депутатов, организационно-правовой формой, обеспечивающей предварительное рассмотрение и подготовку вопросов, относящихся к ведению законодательного органа субъекта Федерации.

В ряде субъектов Федерации при перечислении субъектов права законодательной инициативы помимо депутатов законодательного органа, отдельно называются председатель указанного органа (республика Коми, Тамбовская, Липецкая, Пензенская, Рязанская области). Включая председателя законодательного органа в круг субъектов права законодательной инициативы, субъекты Российской Федерации стремятся усилить его роль в законодательном процессе.

В двухпалатных законодательных органах субъектов Российской Федерации право законодательной инициативы может принадлежать палатам. В частности, право законодательной инициативы закреплено за палатами законодательного органа в Кабардино-Балкарии, Башкортостане, Свердловской области. Здесь прослеживаются исторические корни – в СССР палаты Верховного Совета обладали указанным правом. Кроме того, согласно действующей Конституции Российской Федерации (п. 1 ст. 104) правом законодательной инициативы обладает одна из палат парламента – Совет Федерации. В то же время, в Республике Саха (Якутия) палаты правом законодательной инициативы не обладают.

Некоторые субъекты Федерации право законодательной инициативы закрепляют за президиумом (советом) законодательного органа (Мордовия, Татарстан, Брянская область). Президиумы (советы, коллегии) являются коллегиальными органами региональных парламентов, обеспечивающие организацию их работы.

Абсурдно, когда право законодательной инициативы предоставляется самому парламенту – Кабардино-Балкарская Республика, Ивановская область, ибо законодательные органы принимают законы, то есть в полном объеме обладают правотворческой правоспособностью.

Субъектами права законодательной инициативы как правило являются и органы судебной власти регионов Российской Федерации: конституционные (уставные) суды, верховные (областные) суды, арбитражные суды. Причем во многих субъектах Федерации в отношении судебных органов устанавливаются пределы законодательной инициативы. Например, в республиках Калмыкия, Саха (Якутия), Ставропольском крае, Архангельской, Тамбовской, Нижегородской областях установлено, что конституционный (уставный) суд, верховный (областной) суд, арбитражный суд являются субъектами права законодательной инициативы только по вопросам, составляющим их компетенцию.

Существуют регионы, которые не установили для органов судебной власти ограничений в предмете законодательной инициативы (Воронежская, Сахалинская, Новгородская области и другие), следовательно, в этих регионах указанные органы вправе реализовать право законодательной инициативы по всем вопросам, относящимся к полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, а также по вопросам, составляющим исключительную компетенцию субъектов Федерации.

В ряде регионов органы судебной власти вообще не наделяются правом законодательной инициативы (Брянская, Калужская, Рязанская области, Санкт-Петербург и другие). В некоторых субъектах Федерации (Краснодарский край, Астраханская, Волгоградская, Липецкая области, г. Москва, Ямало-Ненецкий автономный округ) правом законодательной инициативы обладают не областные и арбитражные суды, как коллегиальные органы, а их председатели.

Хотя статья 104 Конституции Российской Федерации не предоставляет право законодательной инициативы генеральному прокурору Российской Федерации, на уровне субъектов Федерации прокуроры как правило обладают указанным правом (Кабардино-Балкария, Мордовия, Татарстан, Хабаровский край, Вологодская, Воронежская, Ивановская области и другие). В некоторых субъектах Федерации указанное право закрепляется за прокуратурой субъекта (Архангельская, Белгородская области и другие). В то же время, в ряде регионов прокуроры не обладают правом законодательной инициативы (Бурятия, Дагестан, Алтайский, Ставропольский края, Брянская, Оренбургская области и другие).

Правом законодательной инициативы практически во всех регионах обладают избирательные комиссии.

В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъектом права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации являются представительные (выборные) органы местного самоуправления. Хотя и здесь возможны варианты: в одних субъектах Федерации законодательной инициативой обладают все представительные органы местного самоуправления (Мордовия, Тюменская, Самарская, Рязанская, Пензенская области и другие), в других – лишь представительные органы местного самоуправления районов и городов (Удмуртская Республика, Ставропольский край, Тамбовская, Оренбургская, Вологодская области и другие).

Часто в уставах (конституциях) субъектов Российской Федерации право законодательной инициативы предоставляется органам местного самоуправления, без уточнения каким именно (Челябинская, Ульяновская, Кировская, Свердловская области и другие).

Однако есть регионы, в которых органы местного самоуправления не наделяются правом законодательной инициативы (республики Дагестан, Бурятия, Татарстан, Краснодарский край, Курская, Тульская области), что является существенным нарушением федерального законодательства, ограничивающим права местного самоуправления.

Заслуживает пристального внимания такая форма правотворческой (законодательной) инициативы, как «народная инициатива». Это истинно демократический институт, который, к сожалению, отсутствует на федеральном уровне, но нашел широкое применение в субъектах Российской Федерации. Особенностью права законодательной инициативы в форме народной инициативы является четко ограниченная в количественном отношении группа избирателей, составляющая либо определенный процент от общего количества избирателей, либо точно выраженное число избирателей.

При анализе норм, устанавливающих народную законодательную инициативу, обращает на себя внимание различие подходов в определении численности граждан, которым принадлежит эта инициатива. 1 тысяча – в Республике Тыва, в Астраханской, Ульяновской областях; 5 тысяч – в Костромской, Пензенской областях; 10 тысяч – в Белгородской, Брянской областях, г. Москве; 15 тысяч – в Тамбовской области; 20 тысяч – в Ханты-Мансийском автономном округе; 25 тысяч – в Омской области; 35 тысяч – в Алтайском крае; в других субъектах Федерации – устанавливается определенный процент от общей численности избирателей региона – 1% - в Тамбовской области, 2% - в Липецкой области. В некоторых субъектах необходимость сбора значительного числа подписей для реализации народной законодательной инициативы по сути сводит на нет данное правосознания.

Вместе с тем, предоставление такого прогрессивного, демократического права народу в действительности не означает его реальное осуществление. Им просто не пользуются, часто в силу незнания, низкого уровня правовой культуры и правосознания.

Другое дело, когда значительная группа граждан самостоятельно вносит на рассмотрение законодательного органа предложения с целью урегулирования общественных отношений либо внесения изменений в действующие законы. В данном случае представительным органом власти рассматриваются непосредственная инициатива граждан, их предложения и пожелания. Подобный подход придает смысл общественным акциям, формирует установку личности на участие в управлении делами отдельного субъекта Федерации, что служит гарантией прямого народовластия, более полной реализации идей самоуправления и всемерного его развития. А главное – такого рода инициатива позволяет в процессе законотворчества учитывать действительную общественную потребность, нужды и интересы конкретных граждан.

Требует уточнения и сама процедура осуществления народной законодательной инициативы, поскольку она имеет некоторые особенности. По-видимому к ним следует отнести: порядок внесения предложений об издании законодательного акта либо его изменении (текст документа, обоснование предложения, необходимый минимум подписей); определенные требования к оформлению списка подписей (кем заверяется список, в какой срок); основания, по которым предложение может быть отклонено (вопрос не входит в компетенцию законодательного органа, есть сомнения в подлинности подписей, в течение последних, скажем, пяти лет осуществлялась подобная инициатива) и др. В особой регламентации нуждается процедура сбора подписей, призванная обеспечивать надлежащее осуществление этого мероприятия36.

В некоторых субъектах Федерации уже предпринята попытка правового регулирования института народной инициативы, например, действует Закон Брянской области от 10 января 1997 года № 23-3 «О порядке осуществления права законодательной инициативы в Брянскую областную Думу»; Закон Калужской области от 25 июля 1995 года № 12 «О народной правотворческой инициативе».

В отдельных субъектах Федерации, относящихся к национально-государственным и национально-территориальным образованиям, в качестве субъекта законодательной инициативы выступает титульная нация. Например, в Республике Коми право законодательной инициативы принадлежит Съезду Коми народа и его исполнительному органу; в Ненецком автономном округе – ассоциации ненецкого народа «Ясавэй». В Эвенкийском автономном округе субъектом права законодательной инициативы является Ассоциация коренных малочисленных народов Севера. Следует согласиться с А.В. Кочетковым, что наделение правом законодательной инициативы этнических общностей и их органов не вписывается в конституционную доктрину и теоретическую конструкцию законотворческого процесса, а с учетом многонациональной природы народа России и сложностей в межнациональных отношениях, предоставление преимуществ той или иной нации чревато серьезными конфликтами37.

В субъектах Федерации, в состав которых входят другие субъекты Российской Федерации как правило в качестве субъектов права законодательной инициативы закрепляются окружные Думы и главы администраций округов (Архангельская, Тюменская области и другие).

В настоящее время в регионах отсутствует перечень субъектов правотворческой инициативы органов исполнительной власти. Это отрицательно сказывается, во-первых, на процессе формирования и качестве нормативного правового акта; во-вторых, нивелирует его значение, как документа особой юридической ценности, и по существу не делается никакого различия с другими правовыми формами. Естественно, что при такой, более узкой квалификации нормативного правового акта, когда он рассматривается в одном ряду с другими правовыми формами, умаляется его нормотворческая функция как носителя норм и источника права.

Анализ деятельности органов исполнительной власти регионов позволил автору исследования разработать примерный перечень субъектов правотворческой инициативы указанных органов.

К ним можно отнести:

а) непосредственно орган исполнительной власти субъекта Федерации: правительство, администрация, министерство, комитет и другое ведомство; инициатива может исходить от руководителя органа, структурных подразделений, отдельных служащих или их групп;

б) вышестоящий орган государственной власти, например, президент республики, губернатор области, края; для министерств (ведомств) – правительство;

в) территориальный орган федерального органа исполнительной власти по вопросам, затрагивающим интересы субъекта Федерации;

г) органы местного самоуправления региона в лице их руководителей;

д) отдельные граждане или объединения граждан (общественные объединения).

Реализация права правотворческой (законотворческой) инициативы лицом или органом, обладающим этим правом, осуществляется в соответствии с конституцией, уставами, регламентами законодательных органов, положениями об органах исполнительной власти и другими нормативными правовыми актами субъектов Федерации.


Стадия подготовки нормативного правового акта.

Субъекты этой стадии могут совпадать с субъектным составом стадии правотворческой (законодательной) инициативы, а могут и не совпадать. Например, законопроект разработан депутатами комитета или комиссии законодательного органа – в этом случае субъекты двух стадий совпадают.

Другой вариант, законопроект разрабатывался группой специалистов либо по собственной инициативе, либо по заданию субъекта законодательной инициативы. Соответственно в этом случае субъекты этих стадий не совпадают, поскольку в большинстве регионов граждане не обладают правом законодательной инициативы.

Проекты нормативных правовых актов органов исполнительной власти: указы президента республики (там, где президент возглавляет орган исполнительной власти), или губернатора, постановления правительства обычно готовятся соответствующими министерствами, комитетами, другими ведомствами республик, структурными подразделениями администраций области, края и т.д.

В данном случае при подготовке нормативных правовых актов субъектов Федерации применяется отраслевой или межотраслевой принцип, в соответствии с которым первоначальные проекты составляются теми органами и организациями, профилю деятельности которых они соответствуют. Такой принцип обеспечивает участие специалистов квалифицированное составление проекта. Во многих случаях дается поручение подготовить первоначальный текст проекта нескольким ведомствам, включая органы юстиции, суда, прокуратуры. На этой стадии правотворческого процесса органами государственной власти субъектов Федерации производится также предварительное обсуждение проекта нормативного правового акта. Так, в большинстве регионов предусмотрено обязательное согласование и получение заключения на законопроекты, направленные на регулирование финансовых отношений. В конституции Республики Дагестан, в уставах Ленинградской, Курской, Свердловской областей устанавливается, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств, а также законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджета субъекта Федерации, могут быть внесены в законодательный орган только при наличии заключения правительства или главы администрации. Причем заключение должно быть положительным. Это предусмотрено, в частности, в Республике Калмыкия, Астраханской, Костромской областей, Приморском крае и др.

Проекты нормативных правовых актов, принимаемые законодательным органом, президентом, главой администрации или правительством субъекта Российской Федерации, подлежат согласованию с юридической службой главы субъекта Российской Федерации и территориальным органом юстиции Министерства юстиции Российской Федерации. Проекты, затрагивающие вопросы бюджетных ассигнований или поставок продукции (работ, услуг) для государственных нужд или компетенцию других государственных органов, подлежат дополнительному согласованию с органами управления финансами и экономикой субъекта Российской Федерации, а также с другими заинтересованными государственными органами.

Если проект нормативного правового акта затрагивает вопросы использования природных ресурсов, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, другие вопросы, относящиеся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то он, кроме того, направляется на согласование соответствующему министерству Российской Федерации, а также для ознакомления – региональным органам соответствующего министерства.

Проекты указов президента республики в составе Российской Федерации и распоряжений главы администрации субъекта Российской Федерации, относящиеся к ведению правительства этой республики, должны пройти обязательное согласование с правительством республики.

Проекты постановлений правительства субъекта Российской Федерации, содержащие вопросы, относящиеся к компетенции президента или главы администрации субъекта Российской Федерации согласовываются с юридической службой главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, на стадии подготовки и предварительного рассмотрения проектов нормативных правовых актов органов государственной власти регионов участвуют большое число субъектов, часто непосредственно не относящиеся к деятельности самого правотворческого органа.

Стадия официального обсуждения проекта нормативного правового акта правотворческим органом предполагает ограничение круга субъектов правотворчества. Для законодательных органов это комитеты, постоянные комиссии, которые обсуждают законопроект в первом чтении; осуществляют доработку законопроекта после первого чтения; рассматривают и обсуждают законопроект во втором чтении. В ряде регионов доработка законопроекта осуществляется после второго чтения последнего, он рассматривается в третьем чтении.

Проекты указов президента республики, постановлений главы администрации или правительства, проекты нормативных правовых актов отраслевых и межотраслевых органов исполнительной власти подлежат официальному рассмотрению соответственно аппаратом президента, аппаратом администрации, структурными подразделениями органов исполнительной власти субъекта Федерации. На этой стадии субъектами правотворчества являются непосредственно правотворческие органы и их структурные подразделения.

Если структура законодательного органа во всех субъектах Федерации практически одинакова и состоит из комитетов и комиссий, то структура органов исполнительной власти отличается многообразием.

В качестве примера можно привести структуру органов исполнительной власти только двух регионов и будет ясно, как она отличается и запутанна.

Администрация губернатора Свердловской области:

Губернатор, руководитель администрации, секретариат, постоянный представитель губернатора области при Президенте Российской Федерации;

Управление государственной службы и взаимодействия с органами местного самоуправления (отделы);

Государственно-правовое управление;

Управление по координации работы правоохранительных органов;

Контрольное управление;

Информационно-аналитическое управление (отделы и сектора);

Пресс-служба губернатора;

Уполномоченный по связям с религиозными организациями;

Сектор специальной документированной связи.

 

Правительство Свердловской области:

Председатель, первый заместитель, заместители Председателя;

Директор департамента – Аппарата Правительства;

Представитель Правительства области в областной Думе – член Правительства;

Директор департамента международных и внешнеэкономических связей – член Правительства;

Директор департамента финансов – член Правительства;

Начальник управления внутренних дел области – член Правительства.

Секретариат Председателя Правительства (заведующий, заместитель заведующего, помощники, специалисты, пресс-секретарь);

Приемные заместителей Председателя Правительства;

Приемная Руководителя Аппарата Правительства;

Аппарат Председателя Правительства в Свердловской областной Думе;

Департамент Аппарата Правительства: консульское управление, управление информационных технологий (отделы, бюро);

Управление по делопроизводству и общим вопросам (отделы).

Финансово-хозяйственное управление:

Управление финансовой политики (Отдел денежного обращения и ценных бумаг, Отдел финансовых ресурсов бюджетной и налоговой политики);

Комитет по экономике;

Управление региональной политики;

(Сводный отдел экономического анализа и прогнозирования; Отдел территориальных балансов и размещения производственных сил, Отдел региональной стратегии, проблемных территорий и местного самоуправления);

Управление промышленной и инвестиционной политики (отдел промышленной политики, отдел иностранных инвестиций и эффективности внешнеэкономической деятельности, Отдел инвестиционной политики);

Комитет по промышленности;

Управление государственной поддержки малого предпринимательства (Отдел анализа и разработки экономических механизмов развития предпринимательства. Отдел институциональных преобразований. Отдел экономического обоснования социальных гарантий населения. Отдел обоснования законодательных инициатив. Отдел прогнозирования развития АПК. Отдел кадрового и организационно-правового обеспечения. Отдел информационного обеспечения);

Комитет оборонной промышленности и конверсии;

Комитет по инвестициям в социальную сферу и строительство (сектора, отделы);

Комитет межрегиональных связей;

Комитет по лесу (отделы);

Отдел транспорта, связи и дорожного хозяйства;

Отдел энергетики и коммунального хозяйства;

Отдел координации сельского хозяйства и потребительского рынка;

Отдел социальной политики;

Отдел науки и образования;

Отдел административных органов;

Управление экологии и природопользования (отделы);

Департамент международных и внешнеэкономических связей (информационно-аналитический отдел, Отдел внешнеэкономических связей, Международный отдел);

Представительство Президента Российской Федерации;

Уральская окружная инспекция главного контрольного управления Президента Российской Федерации.

 

В Тверской области система органов исполнительной власти включает:

Главу администрации;

Заместителей Главы Администрации.

В структуре Аппарата Главы области:

Отдел промышленности, энергетики, транспорта и связи;

Отдел торговли и услуг населению;

Отдел науки и учебных заведений;

Отдел строительства и промстройматериалов;

Отдел организации контроля;

Отдел финансово-хозяйственный;

Отдел ЗАГС;

Архивный отдел.

 

Администрацию:

Финансовое управление;

Отдел мобилизационной подготовки;

Областной военный комиссариат, Штаб ГО;

Государственная налоговая инспекция по Тверской области;

Комитет по экономике и прогнозированию;

Комитет по занятости населения;

Управление по статистике;

Управление по труду;

Отдел цен;

Управление по народному образованию;

Управление по здравоохранению;

Управление лекарственного обеспечения;

Центр Госсанэпиднадзора;

Управление по социальной защищенности населения;

Комитет по культуре;

Комитет по физкультуре и спорту;

Комитет по печати и информации;

Комитет по кино;

Управление юстиции;

Управление лесами; Управление водными ресурсами;

Инспекция рыбоохраны и другие органы управления;

Управление сельским хозяйством;

Управление охотным хозяйством;

Комитет по земельным ресурсам и землеустройству;

Управление архитектурой и градостроительством;

Управление Тверьоблстрой заказа.

 

Федеральные органы исполнительной власти:

Территориальное управление по антимонопольной политике;

Управление федерального казначейства;

Управление федеральной контрразведки;

Управление правительственной связи38.

 

Данный пример показывает не только различия в построении органов исполнительной власти субъектов Федерации, но и выявляет существенные противоречия и проблемы в законодательстве регионов, регламентирующих вопросы принятия нормативных правовых актов.

Рассматривая стадию принятия нормативного правового акта необходимо исходить из того, что полная нормотворческая правосубъектность – такая совокупность прав и обязанностей, которая обеспечивает участие органа в любых по содержанию правотворческих отношениях и прежде всего включает право на издание нормативного правового акта должна быть присуща, на наш взгляд, только самим органам государственной власти субъекта Федерации, а не их структурным подразделениям.

В соответствии с конституциями (уставами) субъектов Федерации законы регионов принимаются представительными органами, а другие нормативные правовые акты органами исполнительной власти или их структурными подразделениями.

Так, в Уставе Иркутской области определено, что областные нормативные правовые акты, издаваемые законодательным собранием, губернатором, заместителями главы администрации области, структурными подразделениями администрации области, входят в единую нормативно-правовую систему области и принимаются в соответствии и в развитие федерального и областного законодательства (ст. 22)39.

В статье 42 Устава Новгородской области также предоставляется право руководителям органов управления администрации области издавать в рамках своей компетенции приказы и инструкции40.

И только в немногих регионах правомерно и четко очерчены системы нормативных правовых актов и субъекты, обладающие в полном объеме нормотворческой правосубъектностью, а также содержатся нормы, запрещающие структурным подразделениям издавать нормативные правовые акты. Например, в Уставе Ханты-Мансийского автономного округа установлено, что систему нормативных правовых актов Ханты-Мансийского автономного округа составляют:

Устав Ханты-Мансийского автономного округа (Основной закон);

законы Ханты-Мансийского автономного округа (окружные законы, кодексы и иные нормативные правовые акты округа);

постановления Думы Ханты-Мансийского автономного округа;

постановления Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа;

постановления Правительства Ханты-Мансийского автономного округа.

Департаменты, управления, отделы, иные исполнительно-распорядительные структурные подразделения органов государственной власти не вправе издавать общеобязательные нормативные правовые акты округа (ст.59)41.

Представляется, что нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые некомпетентными органами, какими являются структурные подразделения администрации области (края), отраслевых и функциональных органов управления республики с нарушениями официальной формы их выражения, не могут считаться законными. Издание нормативного правового акта ненадлежащим субъектом с неизбежностью повлечет нарушения и в правовом содержании, и в форме документа. Такой нормативный правовой акт не проходит всех этапов подготовки: отсутствует согласование с другими подразделениями, с юридической службой и т.д. Все это не только засоряет правовую систему, приводит к нарушению законодательства, но также отрицательно сказывается на всем процессе государственного управления.

Итак, принципиальное значение имеет четкое разграничение субъектов правотворчества на стадиях правотворческой (законодательной) инициативы, подготовки, официального рассмотрения и принятия акта. При этом правосубъектность органов и их структурных подразделений, должностных лиц и специалистов, участвующих во всех стадиях правотворческого процесса, либо в какой-нибудь одной (кроме стадии принятия акта) следует считать неполной или ограниченной.

Конституционное определение ведущего места органов законодательной и исполнительной власти регионов в управлении, наделение их широкими государственно-властными полномочиями, реализация которых невозможна без комплекса нормативного правового обеспечения, позволяет сделать вывод, что субъектами правотворчества с полным объемом нормотворческих правомочий, могут считаться только сами представительные и исполнительные органы.

Заключительной стадией правотворческого процесса следует считать стадию обнародования нормативных правовых актов.

В правовой литературе существует две противоположные точки зрения, авторы которых либо признают опубликование стадией правотворческого процесса42, либо не признают43.

Справедливы высказывания, объясняющие необходимость включения стадии опубликования в правотворческий процесс, ибо без этой стадии процесс правотворчества не может считаться законченным.

Опубликование – это важнейшее условие прочного правопорядка, повышения авторитета права, усиления демократических основ общества, информационная база для пропаганды законодательства. В том случае, если нормативный правовой акт только принят, но реальные условия для знакомства с его содержанием не созданы, правотворческий процесс не считается завершенным, так как правовой акт не может быть надлежащим образом реализован.

В этой связи хотелось бы внести некоторые уточнения. Думается, что последняя стадия правотворческого процесса должна называться не стадией опубликования (оглашения), а стадией обнародования. Такое название, на наш взгляд, отражает ее истинное содержание и назначение. В ней, посредством разнообразных форм обнародования – официального опубликования, оглашения по радио и телевидению, ведомственной рассылки, обеспечивается гласность принятого нормативного правового акта правового субъекта Федерации.

Официальное опубликование как наиболее эффективная и действенная форма гласности, характеризуется помещением полного и точного текста принятого нормативного правового акта со всеми его атрибутами в особом печатном издании.

Реализовать эту форму вправе непосредственно орган, издавший акт.

Официальное опубликование актов субъектов Федерации осуществляется в специальных местных печатных изданиях.

Таким образом, будучи инвариантным срезом правовой системы государства системы нормативных правовых актов субъектов Федерации призваны обеспечивать взаимодействие и целостность как всей правовой системы, так и ее отдельных составных частей.

Немаловажная роль в этом принадлежит правовому регулированию и установлению пределов нормотворческой компетенции всех субъектов, участвующих в процессе правотворчества. В этой связи в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации целесообразно включить общие правила, устанавливающие критерии разграничивающие нормотворческие правомочия на различных стадиях правотворческого процесса. Затем в законе или положении о конкретном органе государственной власти субъекта Российской Федерации следует определить субъектов правотворчества, обладающих всей полнотой нормотворческих правомочий и субъектов с ограниченной правоспособностью в этой области.

Особо следует выделить органы исполнительной власти отраслевой и межотраслевой компетенции с коллегиальной или единоначальной формой управления.

В республике с коллегиальной формой управления органы исполнительной власти возглавляет президент (если он является главой правительства) или председатель правительства; губернатор, руководит администрацией области, края, автономного края (области); председатель комитета или другого ведомства, осуществляющего свою деятельность на коллегиальной основе; при единоначальной форме управления – министр возглавляет министерство или другой орган исполнительной власти, действующих на основе единоначалия. Именно они в пределах своей компетенции обладают всей полнотой полномочий, в том числе и нормотворческих.

Необходимо также установить ограниченные права структурных подразделений, их руководителей и других должностных лиц, организаций и специалистов, как участников правотворчества только на стадиях нормотворческой инициативы, подготовки, обсуждения нормативного правового акта, и запретить им издавать нормативные правовые акты.





L 2005 АНО "Центр правовых исследований и развития законодательства"
All Rights Reserved E-mail: mail@centrlaw.ru
Все права защищены ©
Сайт создан компанией Big Apple