Телефоны в Москве: (495) 928 6863; (495) 648 6958; (495) 287 4552
 
Публикации    Наши заказчики    Отзывы    Контакты    
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Совет Федерации
Кадастра
Роспатент Российский гуманитарный научный фонд

3


ГЛАВА 3.
Правовая регламентация правотворческой деятельности
субъектов Российской Федерации

 

§ 3.1. Подготовка и рассмотрение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

 

Эффективность правового регулирования во многом определяется качеством подготовки нормативных правовых актов, их согласованностью и отсутствием внутренних противоречий.

Противоречия в системе нормативных правовых актов появляются, в частности, в тех случаях, когда органы государственной власти субъектов Федерации принимают конкретные нормативные правовые акты изолированно от других актов, порой плохо представляя себе те цели, программу действий, направленных на их достижение. Кроме того, в настоящее время все еще нет федерального закона о нормативных правовых актах, в котором бы определялись основные принципы подготовки и принятия нормативных правовых актов и в первую очередь, соотношение видов актов с компетенцией принимающих их государственных органов.

В субъектах Федерации достаточно хорошо регулируется законодательная процедура. Приняты регламенты законодательных (представительных) органов. Во многих субъектах Федерации приняты законы о нормативных правовых актах, определяющие систему нормативных правовых актов региона, их виды, порядок принятия и вступления в силу. В отдельных субъектах Федерации приняты правила подготовки нормативных правовых актов органами исполнительной власти.

Однако универсальных актов, регламентирующих порядок подготовки законов и других нормативных актов в субъектах Федерации нет, что является существенным пробелом в праве и наносит значительный вред всей системе нормативных правовых актов государства, нарушая ее целостность и упорядоченность.

Процесс подготовки нормативных правовых актов остался по существу вне поля зрения законодателя, в нем преобладают элементы стихийности и разнобоя. А между тем именно в процессе подготовки нормативного правового акта должна разрабатываться стратегия решения определенного вопроса; вырабатываться критерии оценки эффективности правового регулирования; выявляться пробелы, требующие правовой регламентации.

На необходимость создания научно-обоснованных правил подготовки нормативных правовых актов, которые позволили бы на научной основе, путем выявления потребностей в правовом регулировании точно определить средства правового воздействия, форму и вид соответствующего акта, не раз обращали внимание как работники науки, так и практики.

Следует согласиться с высказываниями ученых считающих, что принятие федерального закона, охватывающего такой круг вопросов, создаст хорошую правовую основу для нормотворчества в стране. Вместе с тем понятно, что в нем должно содержаться значительное количество отсылочных норм для обеспечения правового регулирования вопросов, имеющих отношений непосредственно к изданию нормативных правовых актов только определенной группой государственных органов. И это слабая сторона данного законодательного акта.

Таким образом, необходимо создание новых или существенное обновление действующих нормативных правовых актов субъектов Федерации, посвященных этим вопросам. Представляется, что для принципиального повышения качества правотворчества важно уделять больше внимания нормам, определяющим требования к содержательной стороне принимаемых решений и, соответственно, - оформляющих их нормативных правовых актов. К ним могут быть отнесены требования по обеспечению научной обоснованности принимаемых решений и их необходимости в конкретных условиях управления, требования по осуществлению мероприятий, необходимых для достижения поставленных целей, по обоснованию видов и объемов ресурсов, необходимых для реализации решения, и их источников, по осуществлению предварительной оценки эффективности решения с точки зрения интересов сферы (отрасли) управления, экономических и социальных интересов граждан и т.п.81

Безусловно, Федеральный закон о нормативных правовых актах станет не только основой правотворческой деятельности субъектов Федерации, но и модельным актов, в соответствии с которым регионы смогут упорядочить и совершенствовать эту деятельность.

В процессе подготовки нормативных правовых актов субъектов Федерации необходимо в полной мере учитывать плановые основы нормотворческой деятельности; требования законности; законодательной техники; обеспечения комплексного подхода в решении сложных социально-экономических вопросов региона. Необходимо строго соблюдать принцип коллегиальности при решении вопросов отраслевого или межотраслевого управления, а также чаще применять согласование при регулировании отношений межотраслевого характера или касающихся граждан.

При этом если содержание проекта подзаконного акта в известной мере предопределено, то подготовка закона требует особой глубины анализа общественных отношений, учета конкретной ситуации в регионе. Причем важно установить целесообразность правового регулирования не только с точки зрения экономической, социальной, но и юридической, которая должна характеризоваться максимальным соответствием поведения адресатов правовой нормы с требуемым поведением, указанным в правовом предписании нормативного правового акта.

Принимая решение о нормативном правовом регулировании тех или иных общественных отношений, следует хорошо представлять последствия, которые возникнут в регионе в результате вступления в силу, реализации закона или иного нормативного правового акта. И нельзя ли в определенной ситуации решить конкретную проблему с помощью иных правовых или организационных средств без издания нового нормативного правового акта, в частности, более эффективного применения или дополнения уже действующих законов, других нормативных правовых актов, дачи разъяснений по их применению, проведению различных организационных мероприятий, направленных на усиление роли действующих в системе нормативных правовых актов и т.д.

Часто встречающиеся в практике акты, изданные по одному и тому же вопросу, как правило, свидетельствует о низкой эффективности правового регулирования. По-видимому, вопрос о целесообразности нормативного регулирования необходимо решать, принимая во внимание также повышенную правовую ценность законов. Только после предварительного использования других правовых и организационно-управленческих средств следует, при прочих положительных условиях, приступать к подготовке закона или иного нормативного правового акта.

В связи с этим представляется возможным процесс подготовки и рассмотрения (согласования) нормативного правового акта подразделять на несколько важнейших этапов: а) разработка (составление) проекта нормативного правового акта; б) рассмотрение (согласование) нормативного правового акта; в) официальное внесение проекта нормативного правового акта в государственный орган субъекта Федерации, обладающий правом принимать нормативный правовой акт.

В целях упорядочения проведения всех работ по подготовке нормативного правового акта и обеспечения необходимой согласованности, четкости во взаимодействии различных органов государственной власти субъекта Федерации очень важным является данные этапы осуществлять по заранее имеющемуся плану, утвержденному соответствующим органом государственной власти. Планирование должно стать неотъемлемой частью организации правотворческого процесса.

К сожалению, в немногих субъектах Федерации правотворческая деятельность осуществляется на плановой основе. Планы, на наш взгляд, должны разрабатываться сроком на 1 год. Могут также приниматься перспективные правотворческие программы. Например, программы законотворческих работ сроком на 2-4 года, или правительственные программы, которые следует формировать с учетом соответствующих программ федеральных органов законодательной и исполнительной власти.

В планах должны устанавливаться сроки и лица, ответственные за подготовку конкретного нормативного правового акта. При решении вопроса о целесообразности, эффективности нормативного регулирования необходимо использовать: научные разработки; теоретическое обоснование существа вопроса; изучение конкретной обстановки на местах, той или иной экономической, социальной ситуации; ознакомление с опытом и подобными исследованиями в других регионах и зарубежных странах; правовое обоснование различных альтернатив решения данной проблемы и форма ее выражения в предполагаемом нормативном правовом акта. Необходимо шире использовать вероятностно-статистические методы, системный и функциональный анализы; компьютерное моделирование, прогнозирование, социальное экспериментирование и другие методы, которые бы в каждом конкретном случае способствовали значительному повышению уровня и качества подготавливаемого нормативного правового акта.

Например, широкое применение методов системного и функционального анализа при подготовке нормативных правовых актов субъектов Федерации позволило бы обнаружить глубокую органическую связь и взаимодействие нормативных актов различного уровня и звенности, обеспечить соответствие актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации, федеральным законам, актам Правительства Российской Федерации. Кроме того, системно-функциональный подход ориентирует на издание акта, в котором бы решались общие, важнейшие вопросы политической, экономической, социально-культурной жизни страны. Акт действовал бы в едином русле, отражающем существующие в обществе потребности в правовой регламентации. Однако далеко не всегда на практике в должной мере используются новые формы, методы постановки и обоснования необходимости правового регулирования тех или иных экономических или социально-культурных отношений, хотя в наши дни это вполне доступно и приемлемо.

В некоторых субъектах Федерации созданы и успешно действуют правовые научные центры, разрабатывающие законопроекты (в Иркутской, Свердловской областях). Качество законов в этих регионах заметно выше.

Каждый разрабатываемый нормативный правовой акт должен иметь определенную целевую направленность, что является необходимым условием его эффективности. При этом цели могут быть самых различных уровней, но уже в начальной стадии подготовки нормативного правового акта следует выделить важнейшую, основную, то есть цель, ради достижения которой нормативный правовой акт готовится.

В зависимости от тех или иных обстоятельств основной целью конкретного нормативного правового акта может быть улучшение правового регулирования с учетом изменившихся социально-экономических условий, установление нового, ранее не существующего порядка; приведение имеющихся по данному вопросу норм права в соответствие с новыми требованиями времени. Достижение главных целей обеспечивается путем выделения и решения целей промежуточного, частного характера, которые в процессе подготовки нормативного правового акта играют также существенную роль. Это, например, обеспечение высокого юридического уровня нормативного правового акта; ликвидация или замена устаревших элементов формы; обновление и унификация терминологии, стиля; устранение множественности актов по одному и тому же вопросу; выявление и отмена нормативных правовых актов фактически не действующих и т.д.

Вся работа по подготовке нормативных правовых актов должна строиться в соответствии с на основании строгого и неуклонного соблюдения важнейшего требования законности, являющегося непременным условием правомерности, действенности и эффективности актов. Именно данное требование должно пронизывать весь процесс правотворчества субъектов Федерации, объединяя другие требования в единое целое и образуя комплекс защитных средств, позволяющих избежать нарушений и гарантировать законность и обоснованность нормативных правовых актов.

Раскрывая и детализируя требование законности, следует выделить и особо остановиться на следующих моментах: а) нормативный правовой акт субъекта Федерации должен соответствовать и не противоречить действующим конституционно-правовым основам; б) приниматься в строгом соответствии с компетенцией органа государственной власти и надлежащими субъектами; в) в форме и порядке, предусмотренных законодательством, в акте должно гармонично сочетаться внутреннее содержание с внешним выражением, то есть вид акта должен соответствовать его правовому назначению; г) соответствовать важнейшим требованиям юридико-технического характера (законодательной техники); д) в соблюдении срока издания акта (если он определен); е) в необходимости рассмотрения (согласования) проекта нормативного правового акта.

Подготовка закона или иного нормативного правового акта осуществляется субъектом законодательной (правотворческой) инициативы или самим правотворческим органом.

Большинство проектов нормативных правовых актов разрабатываются структурными подразделениями правительства (администрации) субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.

Подготовка проекта нормативного правового акта осуществляется, как правило, рабочей группой, в которую входят сотрудники соответствующих подразделений правительства (администрации), специалисты других учреждений, научных организаций, независимые эксперты.

При подготовке закона, иного нормативного правового акта, как правило, необходима разработка его концепции. Концепция готовится разработчиками в свободной форме. Она должна содержать обоснование необходимости принятия законопроекта или другого нормативного правового акта; основную идею, цели и предмет правового регулирования; круг лиц, на которых распространяется действие акта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся; место будущего закона или иного нормативного правового акта в системе действующего законодательства с указанием отрасли, к которой он относится, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов субъекта Российской Федерации на реализацию которых направлен данный нормативный правовой акт, а также значение, которое он будет иметь для системы правова региона. В концепции должна быть отражена общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов региона.

При этом указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования.

Общая характеристика состояния правового регулирования должна также содержать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований в регионе.

Изложение аргументов, свидетельствующих о необходимости принятия закона, иного нормативного правового акта должно быть конкретным, устанавливающим связь негативных явлений и процессов с недостаточно совершенным действующим законодательством.

В концепции следует определить возможные действия предлагаемого нормативного правового акта: социальные, экономические, юридические, экологические и другие. Кроме того, необходимо подготовить социально-экономическое обоснование проекта нормативного правового акта, указать источники финансирования мероприятий, которые будут предусмотрены готовящимся нормативным правовым актом.

Разработка проекта нормативного правового акта невозможна без практического применения многообразных правил и приемов юридической (законодательной) техники.

Некоторые ученые слишком широко трактуют это понятие, включая в него учение о законодательной системе, ее структуре, формах и методах построения82. Или определяют юридическую технику, как совокупность правил, приемов, способов подготовки, составления, оформления юридических документов, их систематизации и учета83. По существу юридическая техника здесь пересекается с юридической практикой.

Иногда в законодательную технику включают классификацию нормативных актов84, а также рассматривают ее в широком и узком смыслах – как организацию правотворческой деятельности по подготовке, согласованию, обсуждению, принятию акта; в узком – как правила оформления правовых предписаний85.

Г.И. Муромцев считает, что при характеристике правотворчества обычно выделяют социально-классовый и формально-юридический его аспекты. Первый из них отражает влияние на правотворчество экономических, политических, идеологических, международных и прочих факторов, определяющих в конечном счете содержание норм права. Под воздействием факторов такого рода и возникает потребность в создании (изменении или отмене) правовых норм. В этом смысле правотворчество есть форма (способ) придания общественным потребностям правовой формы.

Формально-юридический аспект правотворчества раскрывает его «технологию», т.е. формы (способы) и процесс возведения в закон правящей воли. Проблема здесь состоит в том, что понимание правотворчества замыкает сегодня на уровне правовых актов и норм, в то время как в исследованиях по философии и философии права уже вводятся в научный оборот такие понятия, как «социальная инженерия», «правовая технология», призванные «высветить» проблему на уровне формирования социальных институтов, а также в целом правовой системы. При таком подходе выстраивается некая многозвенная конструкция, где правотворчество – в его сегодняшнем понимании – становится лишь составным ее элементом. При этом на первый план выступают юридико-технические аспекты перевода социального в правовое86.

Подобные проблемы давно находились в поле зрения зарубежных авторов при исследовании ими вопросов юридической техники. Так, французский ученый Ф. Жени выделяет в этой связи две разновидности техники, применяемой в сфере права, которые различаются по объекту, функциям и методу. По его мнению, основу содержания правовой нормы составляет социальная и политическая техника. Это понятие примыкает у него к понятию юридической политики, определяющей содержание позитивного права в данный конкретный момент. Другая ее разновидность – формально-юридичекая техника призвана обеспечить реализацию социальных и политических целей посредством эффективного применения правовых норм87.

Бельгийский профессор Ж. Дабэн выделяет в праве сферу науки и сферу искусств. Так, право, по его мнению, является наукой в вопросах источников (официальных или неофициальных), доктрины, юридической практики (судебной или внесудебной). Однако в вопросах создания права, его толкования и применения это искусство. Ж. Дабэн определяет его как искусство утилитарное – одновременно социальное и политическое88.

Ж. Перрин профессор Женевского университета в работе «Законотворчество как наука» считает, что наука о нормотворчестве (нормотворческая наука) существует самостоятельно ибо именно право определяет предмет ее исследований и те моменты, которые следует позаимствовать у последней. Поэтому под юридической (законодательной) техникой следует понимать, не только процесс создания текста закона используя разные способы и приемы, но и источник (причину) возникновения данного процесса89.

По существу в такое расширенное толкование законодательной техники включаются как приемы и методы внешнего оформления нормативного правового акта, с чем можно согласиться, так и весь процесс его подготовки и даже юридическую практику, что, на наш взгляд, делать не следует, так как подготовка правового акта – это особый правотворческий процесс, состоящий из разносторонних организационно-правовых действий и обладающий чертами каждого этапа подготовки. Юридическую технику следует рассматривать лишь как совокупность многочисленных правил, приемов, без которых подготовка нормативного правового акта была бы невозможна.

Думается, что большинство ученых справедливо определяет юридическую (законодательную) технику, как совокупность правил, или систему правил, приемов подготовки нормативных правовых актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы актов их содержанию, совершенное изложение мысли, включающее логическую последовательность, отсутствие противоречий как в самом акте, так между ним и другими актами соответствующего органа, ясность, компактность, простоту, доступность изложения, точность и определенность формулировок и отдельных терминов90.

Д.А. Ковачев определяет юридическую (законодательную) технику как совокупность правил, приемов, определяющих каким образом строить структуру права91.

С.С. Алексеев под юридической техникой понимает совокупность средств и проемов, используемых в соответствии с принятыми правилами при выработке и систематизации правовых (нормативных) актов для обеспечения их совершенства. По своему содержанию юридическая техника складывается из двух элементов – технических средств и технических приемов. Причем ее средства и приемы действуют не сами по себе, не автоматически, а выражаются в правилах, в соответствии с которыми она и используется92.

Как справедливо отмечает А.С. Пиголкин, теоретически осмысленные правила и приемы законодательной техники обеспечивают доступность, простоту и легкую обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. Будучи технической категорией и имея прикладное значение, законодательная техника широко использует достижения юридической и некоторых других отраслей науки, в ней сочетаются элементы науки, мастерства, искусства и опыта93.

Выделяют следующие основные элементы юридической техники: совокупность средств (юридические конструкции, юридическая терминология) и приемов (приемы изложения юридических норм, система отсылок и т.д.) технический порядок (правила наиболее рационального составления и правильного изложения нормативных правовых актов)94.

К этому следует добавить, что основной целью всех правил и приемов, используемых при подготовке нормативных правовых актов, является совершенствование структуры акта, ибо в ней, как нам представляется, находит непосредственное отражение важнейшая цель правотворчества – создание эффективного акта.

Основным правилом юридической техники является распределение нормативного материала внутри акта в определенном порядке и логической последовательности на части и их согласование. Все это входит в понятие «юридической конструкции».

Юридические конструкции – это своеобразные модельные построения прав, обязанностей, ответственности, их типовые схемы, в которые облекается правовой материал, составляющий структуру (внутреннее устройство) закона, иного нормативного правового акта95. Причем при определении структуры нормативного правового акта следует руководствоваться принципов сбалансированности, то есть весь правовой акт должен быть построен по единой схеме. Между тем даже в Конституции Российской Федерации наблюдается диспропорция в конструкции. Так, в первом разделе Конституции Российской Федерации 9 глав и 137 статей, а во втором разделе нет ни глав, ни статей, а только пункты.

Структуру нормативного правового акта должны составлять следующие части: наименование, преамбула, разделы, главы, пункты, параграфы, примечания, приложения, которые в свою очередь могут состоять из более мелких элементов. Так, в одной статье может быть несколько пунктов, в одном пункте несколько абзацев.

Элементами структуры, свидетельствующими об официальном характере и юридической силе нормативного правового акта, являются также вид акта, форма его воплощения вовне, название органа или лиц его возглавляющих, подписи соответствующих должностных лиц, дата издания, номер акта.

При разработке проекта нормативного правового акта субъекта Федерации необходимо правильно сформулировать наименование (заголовок), который должен обозначать предмет регулирования и служить средством быстрого компьютерного поиска, учета и систематизации нормативного материала.

Во вступительной части (преамбуле) нормативного правового акта должны излагаться цели и мотивы его принятия, а при необходимости даваться отсылка к закону или акту правительства (администрации). Преамбула, на наш взгляд, должна всегда присутствовать в нормативных законах субъектов Федерации, направленных на регулирование сферы общественных отношений регионов.

В преамбуле проекта указа президента республики в составе Российской Федерации и постановлении главы администрации субъекта Федерации следует указывать на положения Конституции Российской Федерации, конституции (устава) и законов республики, области, края в соответствии с которыми принимается данный указ.

В преамбуле постановления правительства субъекта Российской Федерации должна содержаться ссылка на указ президента республики, постановление главы администрации субъекта Федерации, положения законов субъекта Федерации, его конституции или устава, положения Конституции Российской Федерации, во исполнение которых принимается данное постановление.

Если нормативный правовой акт отраслевого или функционального органа исполнительной власти субъекта Федерации готовится на основании федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, указа президента республики в составе Российской Федерации, распоряжения (постановления) главы администрации или постановления правительства субъекта Российской Федерации, то в преамбуле такого нормативного правового акта должны употребляться следующие формулировки:

«во исполнение …» - в том случае, когда в соответствующем акте вышестоящего органа содержится прямое поручение органу исполнительной власти выполнить те или иные действия;

«в соответствии…» - в том случае, когда соответствующий акт вышестоящего органа не содержит прямого поручения выполнить какие-либо действия, но устанавливает порядок, в соответствии с которым необходимо решить определенные вопросы, относящиеся к компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Положение нормативного характера в преамбулу не включается.

Нормативное содержание законопроекта, иного нормативного правового акта в зависимости от предмета правового регулирования, объема, формы акта, должно конструироваться в следующей последовательности:

общие положения (определяются предмет правового регулирования, основные принципы правового регулирования, указывается на соответствие положений законопроекта Конституции Российской Федерации, действующему федерального законодательству и конституции (уставу) и законодательству субъекта Федерации);

определение используемых понятий (если они не определены уже в действующем законодательстве);

изложение конкретных правовых норм по регулируемому вопросу;

определение санкций за нарушение установленных правовых норм;

переходные и заключительные положения.

Основной текст проекта нормативного правового акта подразделяется на статьи, которые могут объединяться в разделы и главы.

Статья – первичная часть текста нормативного правового акта, посвященная отдельному вопросу и содержащая обычно одну или несколько связанных между собой правовых норм. Каждая статья по своему содержанию должна быть законченной. К статьям закона могут даваться заголовки, обозначающие предмет регулирования соответствующей статьи.

В тексте нормативного правового акта, наряду со статьями, предусматривающими решение того или иного вопроса, могут содержаться статьи, отсылающие к другим положениям данного нормативного правового акта (отсылочные статьи), а также статьи, отсылающие к положениям других нормативных актов (бланкетные статьи).

Отсылочные и бланкетные статьи используются в исключительных случаях для обозначения взаимосвязи правовых норм или избежания повторений. В отсылочных статьях следует точно указывать соответствующие положения данного нормативного правового акта. В бланкетных – необходимо указывать официальное наименование соответствующих документов, дату их принятия и номер.

Примечания к статьям используются крайне редко, в случаях, когда необходимо дать пояснения к тексту. Они должны быть предельно краткими и помещаться в подстрочнике той страницы проекта нормативного правового акта, где располагается соответствующая статья.

Статьи нормативного правового акта должны иметь единую, обычно арабскую нумерацию и могут подразделяться на пункты (параграфы). В статье и ее пунктах (параграфах) в виде абзацев могут выделяться части.

Разделы глав, статьи и пункты (параграфы) располагаются в проекте нормативного правового акта в последовательности, обеспечивающей логическое развитие темы правового регулирования, переход от общих положений к более конкретным.

Если в проекте нормативного правового акта имеются предписания, относящиеся к предмету правового регулирования в целом, то такие предписания выносятся в раздел «Общие положения». В указанном разделе дается определение юридических терминов, употребляемых в проекте нормативного правового акта, объяснение технических и иных специальных понятий, необходимых для его правильного понимания.

Если в проекте нормативного правого акта содержатся предписания, устанавливающие обязанности государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан, то следует указать меры ответственности за их нарушение. Если такие меры отсутствуют в действующем законодательстве, то они формулируются в тексте нормативного правового акта. Если такие меры уже предусмотрены, то дается отсылка к устанавливающим их актам.

Положения, относящиеся к самому акту, такие как положения о введении нормативного правового акта в действие, о порядке его опубликования, помещаются в его заключительной части, либо в специальном документе, который принимается вместе с принятием соответствующего нормативного правового акта.

Проекты указов президента республики, постановлений главы администрации субъекта Российской Федерации и постановлений правительства субъекта Федерации должны содержать пункт о возложении контроля за их исполнением на те или иные государственные органы или должностные лица.

Текст проекта нормативного правового акта излагается простым и доступным для понимания языком. Не допускается употребление сложных фраз и грамматических конструкций, образных сравнений, эпитетов и метафор. Следует избегать использование устаревших и многозначных слов и выражений. Не следует включать в текст нормативного правового акта (за исключением преамбулы) общие рассуждения, лозунги, призывы, декларации. Термины необходимо употреблять только в одном значении и в соответствии с общепринятой терминологией.

Текст подготовленного проекта нормативного правового акта должен быть отредактирован в соответствии с правилами грамматики русского языка.

В качестве дополнительных материалов к проекту нормативного правового акта могут быть подготовлены таблицы, графики, схемы, образцы документов. Они должны помещаться в приложениях к нормативному правовому акту.

При воспроизведении в нормативном правовом акте текста федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, указа Президента Российской Федерации или президента республики постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации или субъекта Российской Федерации необходимо воспроизводить лишь ту часть, которая имеет непосредственное отношение к предмету регулирования данного нормативного правового акта. Не следует переписывать весь федеральный закон, как это часто происходит в субъектах Федерации. Необходимо в нормативных правовых актах отражать только специфику региона.

В проекте нормативного правового акта могут предусматриваться изменения и дополнения к ранее принятым актам. Они оформляются в виде новой редакции соответствующих статей, пунктов (параграфов). Если нет необходимости излагать полностью в новой редакции изменяемые статьи, пункты (параграфы), в их формулировку вносятся уточнения путем исключения или добавления отдельных слов или фраз.

В проекте нормативного правового акта могут перечисляться действующие нормативные правовые акты или отдельные из разделы, статьи, пункты (параграфы), подлежащие признанию утратившими силу в связи с принятием подготавливаемого акта. Перечень нормативных правовых актов или отдельных из разделов, глав, статей, пунктов (параграфов), подлежащих признанию утратившими силу в связи с принятием подготавливаемого акта может сопровождать проект соответствующего нормативного правового акта в качестве приложения.

Подготовленный проект нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению. Причем рассмотрение может выступать в двух формах: согласование и обсуждение.

Согласование, выступая как форма предварительного рассмотрения и оценки проекта нормативного правового акта, должно обеспечить качественную подготовку документа, его своевременность, политическую, экономическую, научно-техническую обоснованность.

В настоящее время не существует единообразных правил рассмотрения, согласования нормативных правовых актов как внутри правотворческого органа субъекта Федерации, так и вне его. Между тем необходимость в них совершенно очевидна: не определено, в каких случаях согласование, рассмотрение является обязательным; круг лиц, органов, с которыми следует согласовать документ; процедура согласования, сроки, порядок оформления.

Согласование проекта нормативного правового акта проводится в целях:

а) предварительного рассмотрения вопроса о целесообразности и своевременности принятия данного нормативного правового акта;

б) квалифицированной и всесторонней оценки качества подготавливаемого проекта нормативного правового акта;

в) устранение противоречий норм данного проекта нормативного правового акта действующему законодательству;

г) обеспечение необходимого взаимодействия государственных органов субъекта Российской Федерации по вопросам применения данного нормативного правового акта.

Внутреннее согласование проекта нормативного правового акта в правотворческом органе целесообразно проводить по следующей схеме:

- заинтересованные отраслевые подразделения;

- общие функциональные подразделения;

- финансово-экономическая служба органа, осуществляющего подготовку акта;

- юридическая служба этого органа.

Проект нормативного правового акта считается согласованным при наличии виз соответствующих должностных лиц. Виза включает личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату согласования. При наличии незначительных замечаний по проекту нормативного правового акта в целом или отдельных содержащихся в нем правовых норм проект может быть завизирован «с замечаниями».

Все замечания или предложения по проекту нормативного правого акта должны направляться его разработчикам. В окончании редакции, со всеми визами согласования проект нормативного правового акта передается в юридический отдел соответствующего органа – разработчика проекта.

В случае несоответствия проекта действующему законодательству юридическая служба, не визируя проект, должна представить мотивированное заключение с указанием порядка урегулирования рассматриваемых вопросов.

Обязательное внешнее согласование проводится:

а) при указании на это вышестоящих государственных органов;

б) при подготовке нормативного правового акта по вопросам, отнесенным к совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

в) при подготовке нормативного правового акта, затрагивающего компетенцию нескольких органов исполнительной власти субъекта Федерации;

г) при подготовке проекта нормативного правового акта, затрагивающего права и законные интересы граждан.

Проекты нормативных правовых актов, принимаемых законодательным (представительным) органом, президентом, главой администрации, правительством субъекта Российской Федерации подлежат согласованию с юридической службой главы субъекта Российской Федерации и органом юстиции субъекта Федерации. Проекты, затрагивающие вопросы бюджетных ассигнований или поставок продукции (работ, услуг) для государственных нужд или компетенцию других государственных органов, подлежат дополнительному согласованию с органами управления финансами и экономикой субъекта Федерации, а также с другими заинтересованными государственными органами.

Если проект нормативного правового акта затрагивает вопросы использования природных ресурсов, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, другие вопросы, относящиеся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то он также направляется на согласование соответствующему министерству Российской Федерации и для ознакомления – региональным органам соответствующего министерства.

Проекты указов президента республики и постановления главы администрации субъекта Федерации, относящиеся к ведению правительства, должны пройти обязательное согласование с правительством республики, края, области и т.д.

Проекты постановлений правительства субъекта Федерации, содержащие вопросы, относящиеся к компетенции президента или главы администрации субъекта Российской Федерации, должны пройти согласование с юридической службой главы субъекта Федерации.

Согласование проекта нормативного правового акта оформляется визой руководителя соответствующего государственного органа, справкой согласования или протоколом обсуждения проекта нормативного правового акта на совещании представителей соответствующих государственных органов.

При наличии разногласий, которые могут быть урегулированы в результате согласования, проект нормативного правового акта, принимаемого представительным (законодательным) органом, президентом, главой администрации или правительством субъекта Российской Федерации, представляется с приложением перечня разногласий и подлинника замечаний, подписанного руководителем государственного органа, выдвинувшего данные замечания.

В случае необходимости проект нормативного правового акта может быть направлен на экспертизу (общую, научную, юридическую, финансовую, научно-техническую, экологическую и др.), которая осуществляется научными организациями или независимыми экспертами на договорных началах с органом, готовящим проект нормативного правового акта. Обязательной экспертизе подлежат проекты нормативных правовых актов по принципиальным вопросам развития соответствующей отрасли или сферы деятельности, а также по вопросам, отнесенным к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, затрагивающим компетенцию нескольких ведомств или права и законные интересы граждан.

Проект нормативного правового акта направляется на экспертизу по решению главы органа государственной власти, ответственного за подготовку проекта, или его заместителя, курирующего юридическую службу этого органа.

Экспертиза призвана способствовать:

а) обеспечению высокого качества, обоснованности, законности нормативных правовых актов;

б) выявлению возможных негативных социальных, экономических, экологических, юридических и других последствий действия принимаемого акта;

в) созданию научно обоснованной системы взаимосвязи принимаемых нормативных правовых актов.

Экспертиза проектов нормативных правовых актов осуществляется экспертами или группами экспертов из числа ведущих специалистов, а также научными или образовательными учреждениями соответствующего профиля.

Для проведения экспертизы привлекаются организации и специалисты, не принимавшие участие в подготовке соответствующего проекта нормативного правового акта. Участвующие в проведении экспертизы организации и специалисты вправе требовать от разработчиков проекта и соответствующих государственных органов, принимавших участие в разработке нормативного правового акта, материалы и документы, связанные с подготовкой этого акта, в том числе замечания и предложения, полученные в ходе согласования проекта. Экспертиза проектов нормативных правовых актов завершается представлением заключения, которое готовится экспертами в свободной форме. В случае вынесения научной организацией или независимыми экспертами отрицательного заключения проект направляется разработчикам для доработки. Доработанный с учетом результатов экспертизы проект должен быть представлен на повторную экспертизу. Если разработчики не согласны с мнением экспертов и считают невозможным доработку проекта с учетом результатов экспертизы, решение о внесении проекта нормативного правового акта в государственные органы, обладающие правом принимать данный нормативный правовой акт, может быть принято главой государственного органа, ответственного за подготовку данного проекта, либо его заместителем, курирующим юридическую службу.

Проект нормативного правового акта, прошедший все этапы подготовки, подписывается должностным лицом, ответственным за его разработку, и вносится в государственный орган, обладающий правом принимать данный нормативный правовой акт. В проекте нормативного правового акта указываются: слово «ПРОЕКТ», кем вносится проект и дата его внесения; ознакомительная виза руководителя юридической службы органа, обладающего правом принимать данный нормативный правовой акт.

К проекту прилагается пояснительная записка с социально-экономическим и правовым обоснованием необходимости принятия этого акта и прогнозом последствий принятия акта, а также, если таковые имеются, - перечень правовых актов, которые необходимо изменить или признать утратившими силу в случае принятия проекта нормативного правового акта, заключения, отзывы, и другие сопроводительные документы.

Проекты законов субъекта Федерации вносятся в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации через органы или лиц, обладающих правом законодательной инициативы.

Если проект закона регулирует вопросы введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, выпуска займов субъекта Федерации, изменения финансовых обязательств субъекта Федерации, либо предусматривает расходы, покрываемые за счет бюджета субъекта Российской Федерации, то такой проект сначала представляется правительству (администрации) субъекта Федерации для получения заключения, а затем представляется органу или лицу, обладающему правом законодательной инициативы для внесения его в законодательный (представительный) орган.

Проекты законов, внесенные в законодательный орган субъекта Федерации в соответствии с регламентом данного органа рассматриваются и обсуждаются комитетами (постоянными комиссиями) в первом чтении, а затем дорабатываются и обсуждаются во втором чтении. Наиболее распространенным в субъектах Федерации является рассмотрение и обсуждение законопроектов в двух чтениях.

Проекты указов президента республики вносятся на рассмотрение аппарата президента или непосредственно президента республики. Проекты постановлений главы администрации субъекта Федерации вносятся на рассмотрение аппарата главы администрации или непосредственно главы администрации субъекта Российской Федерации. Проекта постановлений правительства субъекта Российской Федерации вносятся в правительство субъекта Российской Федерации. Проекты положений, правил, инструкций и нормативных приказов отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации вносятся в соответствующие органы исполнительной власти, имеющие право принимать данный нормативный правовой акт.

Окончательное решение о готовности нормативного акта принадлежит субъекту правотворчества – органу, который принимает проект нормативного правового акта.

Таким образом, подготовка и рассмотрение (согласование) нормативных правовых актов субъектов Федерации – это основанная на плане и важнейших приемах законодательной техники деятельность различных служб по определению целей, разработке проекта документа, его согласование и обсуждение.

В данном разделе работы на основе анализа нормативных правовых актов субъектов Федерации нами сделана попытка систематизации всего подготовительного процесса, с выделением основных этапов подготовки, обоснованием необходимости каждого из них.


Эффективность нормативного правового акта зависит в конечном счете от успешной и плодотворной работы по его подготовке, тщательного, углубленного и целенаправленного анализа управленческой ситуации в регионе, постоянного совершенствования его структуры и формы. Причем задача совершенствования структуры и формы изложения нормативного материала в актах необходима также для их систематизации и обеспечения доступности для населения при включении в общероссийскую информационную систему.

Данная разработка послужила также основой для Методических рекомендаций по подготовке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, изданных в Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации в 1997 году. Методические рекомендации были разосланы в органы государственной власти субъектов Федерации и получили положительные отзывы. По существу методика стала «модельным» документом, используемым органами государственной власти субъектов Федерации в разработке своих нормативных правовых актов, регулирующие указанные вопросы.

 

§ 3.2. Порядок принятия и обнародования нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

 

Теоретическое осмысление правотворчества субъектов Российской Федерации приводит к выводу о глубокой, органической взаимосвязи не только стадий процесса правотворчества, но и отдельных его этапов, которые, обладая определенной спецификой и известным своеобразием в своих диалектических, закономерных взаимопереходах по восходящей линии, составляют относительно законченный цикл.

В принятом нормативном правовом акте воля субъекта правотворчества выступает вовне как осознанное волеизъявление, направленное на достижение строго определенных целей – юридических последствий, практическое воплощение в жизнь и реализацию собственных результатов.

Все стадии и этапы правотворческой деятельности, начиная от принятия решения на основе изучения региональных проблем; определения целей, выраженных на первых этапах как образ тех общественных отношений, которые формируются в сознании субъекта правотворчества в их еще незавершенном виде – до установления адекватной структуре формы правового выражения, воплощаются в реальной действительности в виде конкретного нормативного правового акта.

Тем самым, стадия принятия нормативного правового акта служит своеобразным кульминационным моментом правотворческого процесса органов государственной власти субъектов Федерации.

Указанная стадия является основополагающей и в законодательном процессе, поскольку именно на этой стадии законопроекту дается официальная оценка со стороны законодательного органа, происходит непосредственное закрепление государственной воли, законопроект официально становится законом субъекта Российской Федерации.

Субъекты Федерации в регламентах устанавливают, что законы принимаются на заседании (сессии) большинством голосов депутатов законодательного органа. В то же время, указанное большинство голосов может быть различным: 1) от общего числа депутатов; 2) от установленного числа депутатов; 3) от числа избранных депутатов; 4) простым, либо квалифицированным большинством депутатов.

Простое большинство голосов от общего числа депутатов законодательного органа установлено для принятия региональных законов, например, в Республике Чувашия, в Ставропольском крае, Ульяновской области, г. Москве.

Простое большинство голосов от установленного числа депутатов законодательного органа предусмотрено в Алтайском, Хабаровском краях, Волгоградской, Вологодской, Орловской областях, Эвенкийском автономном округе и во многих других субъектах Российской Федерации. Именно данный вариант наиболее распространен в регионах.

Простым большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного органа принимаются законы, например, в Бурятии, в Приморском крае, Воронежской, Оренбургской, Читинской областях.

Думается, что формулировки «от общего числа депутатов» и «от установленного числа депутатов» тождественны. Однако в примечании к статье 7 Регламента Московской городской Думы от 10 января 1994 года разъясняется, что под «общим числом депутатов Думы» понимается число избранных и сохранивших полномочия депутатов Думы. Таким образом, московский законодатель отождествляет «общее число депутатов» с «числом избранных депутатов». Такая позиция была признана неконституционной постановлением Конституционного Суда Российской Федерации 12 апреля 1995 года № 2-П, в котором отмечалось, что легитимность принимаемых законов может быть гарантирована только истолкованием понятия «общего числа депутатов» как числа, установленного для представительного органа государственной власти.

В этой связи представляется необходимой корректировка норм тех субъектов Российской Федерации, которые предусмотрели возможность принятия региональных законов большинством голосов от числа избранных депутатов.

Квалифицированным большинством голосов принимаются конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, а также поправки, изменения и дополнения к ним. Это обеспечивает должную стабильность конституционных норм и их особую значимость.

Указанное квалифицированное большинство, как правило, составляет две трети от установленного (либо избранного) числа депутатов законодательного органа. В Кировской области квалифицированное большинство необходимое для принятия Устава области, внесения в него изменений и дополнений составляет три четверти от числа избранных депутатов областной Думы; изменения в Конституцию Республики Мордовия вносятся большинством не мене трех четвертей голосов от общего числа депутатов Государственного Собрания Республики Мордовия. В Москве, Краснодарском крае, наоборот, для внесения поправок в Устав необходимо лишь простое большинство голосов от общего числа депутатов законодательного органа субъекта Федерации.

В некоторых субъектах Федерации (Ханты-Мансийский автономный округ, Белгородская область) по аналогии со статьей 136 Конституции Российской Федерации установлена необходимость одобрения закона о внесении изменений в Устав региона не менее чем двумя третями выборных органов местного самоуправления.

Следует также отметить, что в большинстве республик установлен различный порядок пересмотра разных глав (разделов) конституций в зависимости от значимости содержащихся в них конституционно-правовых норм.

В республиках Адыгея, Мордовия, Хакасия, Саха (Якутия), Чувашия предусмотрены конституционные законы, которые принимаются квалифицированным большинством голосов, как правило, не менее двух третей голосов от общего числа депутатов законодательного органа.

В Ханты-Мансийском автономном округе законопроекты, непосредственно затрагивающие права и интересы коренных малочисленных народов Севера, принимаются Думой автономного округа после рассмотрения Ассамблеей представителей коренных малочисленных народов Севера. Такое рассмотрение является обязательным при подготовке проектов законов по вопросам, связанным с:

установлением и изменением границ и правового режима территорий традиционного (приоритетного) природопользования;

определением правового статуса родовых угодий, резервных территорий, национальных общин, национальных поселков, национальных сельских населенных пунктов;

правовым регулированием традиционного промысла и хозяйствования, учреждением и использованием целевых фондов;

утверждением правил охоты, рыболовства, сбора дикоросов, охраны памятников природы, культовых и обрядовых мест, древних захоронений;

обеспечение социальной защиты коренных малочисленных народов Севера;

организацией медико-санитарной помощи в местах проживания коренных малочисленных народов Севера (ст. 65 ч. 2 Устава Ханты-Мансийского автономного округа).

Законодательные органы республик Башкортостан, Саха (Якутия), Кабардино-Балкарской Республики, Свердловской области имеют двухпалатную структуру. Это обуславливает особенности принятия законов указанных субъектов Федерации, а в некоторых из них – и необходимость одобрения одной из палат законов принятых другой палатой законодательного органа. Наиболее близки к законодательной процедуре Федерального Собрания Российской Федерации Башкортостан и Свердловская область. Указанные субъекты Федерации наиболее четко следуют принципу последовательности в осуществлении процедурных действий палатами законодательного органа в рамках единого законодательного процесса. Обращает внимание установление указанными регионами более приемлемых сроков для рассмотрения законов верхней палатой. Если согласно части 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации у Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации есть лишь 14 дней для рассмотрения законов не подлежащих обязательному рассмотрению, то в соответствии с частью 5 статьи 67 Устава Свердловской области этот срок составляет двадцать один день, в Республике Башкортостан указанный срок равен тридцати дням.

В Кабардино-Балкарской Республике законы по вопросам совместного ведения палат Парламента принимаются большинством голосов от депутатов каждой из палат. Принятие всех остальных законов Кабардино-Балкарской Республики находится в ведении одной из палат Парламента – Совета Республики.

На наш взгляд, двухпалатный представительный орган в субъектах Федерации не только усложняет законодательный процесс, но и по существу является неэффективным, так как обе палаты дублируют друг друга. Заслуживают поддержки субъекты Федерации, отказавшиеся от подобной громоздкой структуры законодательных органов. Например, Республика Карелия в новой редакции своей Конституции предусмотрела однопалатный парламент. Автор исследования принимала активное участие в переработке Конституции Республики Карелия и многие мои замечания и предложения нашли отражение в новой редакции Конституции Республики.

Законотворческий процесс субъектов Российской Федерации завершается подписанием, обнародованием и вступлением в силу закона субъекта Федерации.

Субъекты Федерации устанавливают, что принятый региональным законодательным органом закон в определенный срок направляется президенту (главе администрации) региона для подписания и обнародования.

Срок для направления закона субъекта Российской Федерации президенту (главе администрации) региона составляет, как правило, 3-7 дней со дня принятия закона, что можно признать вполне приемлемым. Президенту (главе администрации) субъекта Федерации для подписания (отклонения) регионального закона предоставляется срок от 7 дней до 14 дней. Достаточно распространенным является срок 10 дней. Данные сроки также можно считать вполне обоснованными. Срок более короткий чем 7 дней, может создать определенные сложности, так как президенту (главе администрации) региона необходимо внимательно изучить направленный ему закон субъекта Федерации, составить о нем свое мнение, а соответствующее структурное подразделение должно подготовить для президента (главы администрации) заключение на закон субъекта Федерации. Срок, более длительный, чем 14 дней, будет необоснованно затягивать процесс законотворчества.

В ряде субъектов Российской Федерации региональный закон подписывает не только президент (глава администрации) субъекта Федерации, но и председатель законодательного органа (Оренбургская, Тамбовская, Тульская, Тюменская области и другие).

На наш взгляд, должен быть единообразный порядок принятия законов субъектов Федерации, их подписания. Достаточно, чтобы решение о принятии закона оформлялось постановлением соответствующего законодательного органа, и подписывались только президентом (главой администрации) субъекта Федерации.

Президент (глава администрации) субъекта Федерации обязан в установленный срок подписать региональный закон либо возвратить его законодательному органу для повторного рассмотрения. Примечательно, что во многих субъектах Федерации установлены последствия не выполнения этой обязанности президентом (главой администрации) региона. Так, в Республике Мордовия, в Самарской, Тамбовской областях установлено, что в случае, если президент (глава администрации) в течение предусмотренного срока не отклонил (не направил на повторное рассмотрение), но и не подписал принятый законодательным органом субъекта Федерации региональный закон, то данный закон подлежит обнародованию законодательным органом субъекта Российской Федерации (его председателем) и вступает в силу в установленном порядке. Указанный опыт необходимо использовать для устранения соответствующего пробела в регламентации законодательного процесса Российской Федерации.

Позитивным моментом является закрепление многими субъектами Российской Федерации обязанности президента (главы администрации) региона при возвращении закона субъекта Федерации для повторного рассмотрения, представлять мотивированное заключение (послание) о причинах возврата закона. В нем президент (глава администрации) субъекта Российской Федерации должен предложить свою редакцию закона в целом, либо отдельных разделов, глав, статей, их частей и пунктов, либо дать мотивированную оценку целесообразности или незаконности принятия данного закона субъекта Российской Федерации. Подобный подход направлен на предотвращение случаев отклонения президентом (главой администрации) субъекта Федерации регионального закона без конкретных замечаний и предложений.

Датой принятия закона субъекта Федерации считается день принятия его законодательным органом соответствующего субъекта Федерации.

В органах исполнительной власти субъектов Федерации, деятельность которых строится на основе принципа коллегиального управления, нормативные правовые акты должны приниматься простым большинством голосов. Соответственно в органах исполнительной власти единоначального руководства нормативные правовые акты принимаются лицом, возглавляющим данный орган. Тем самым в органах исполнительной власти датой принятия нормативного правового акты считается день его подписания субъектом правотворчества.

Акты некоторых видов приобретают юридическую силу только после их утверждения. Здесь утверждение представляет собой особый способ удостоверения документа после его подписания, санкционирующий распространение его действия на определенный круг учреждений, должностных лиц, граждан. Применяются два способа утверждения нормативных правовых актов: грифом утверждения и изданием соответствующего акта основного вида. Причем оба способа утверждения имеют одинаковую юридическую силу.

Вместе с тем представляется нецелесообразным нормативные правовые акты, имеющие самостоятельное значение (приказы, постановления, инструкции) утверждать какими-либо дополнительными средствами воздействия. Например, инструкцию не следует утверждать приказом (постановлением). Достаточно применить гриф утверждения, чтобы акт приобрел юридическую силу. Только к организационно-зависимым актам, юридическая сила которых обусловлена своеобразной передачей правовой энергии от основного акта к акту зависимому, следует применять второй способ утверждения.

Утверждение основными видами актов можно применять к положениям (уставам), различным актам технического и методического характера.

Нормативные правовые акты исполнительной власти субъектов Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции субъекта Российской Федерации. Государственная регистрация нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъекта Федерации включает: юридическую экспертизу соответствия акта органа исполнительной власти Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также законодательным актам субъекта Федерации; принятия решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоения регистрационного номера и занесения в Государственный реестр нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъекта Федерации.

По общему правилу, установленному конституцией (уставом) субъекта Федерации нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Причем официальному опубликованию подлежат не только региональные законы, но любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина или имеющие межведомственный характер.

Значение стадии обнародования нормативных правовых актов субъектов Федерации трудно переоценить. Не случайно в исследовании применяется термин «обнародование», поскольку формы обнародования могут быть самые разные.

Так, в соответствии с Законом Ярославской области «О правовых актах Ярославской области» от 27 февраля 2001 года № 16-з определено, что «законы и иные нормативные правовые акты Ярославской области могут быть опубликованы в полном объеме в официальных и иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародования) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.

Законы и иные нормативные правовые акты Ярославской области могут быть опубликованы также в виде отдельного издания (статья 55).

Обнародование в нормативных правовых актах субъектов Федерации воли государственных органов – это важнейший этап действия права на адресатов. Поэтому значение всех форм обнародования огромно. С ними связана реализация нормативных правовых актов; они служат важнейшими условиями правопорядка и являются основой для правовой пропаганды, цель которой сводиться к правильной и доступной юридической информации, ориентирующей в окружающей действительности адресатов правовых норм на возможный (требуемый, запрещенный) выбор конкретных действий и в конечном счете повышению уровня правовой культуры в обществе.

В отличие от обнародования законодательных актов и актов правительственных органов субъектов Федерации, где важнейшей формой является официальное опубликование, а такие формы как сообщения по радио, телевидению, рассылка и так далее, носят субсидиарный (дополнительный) характер, в правотворчестве органов исполнительной власти наоборот официальное опубликование применяется весьма избирательно.

Официальное опубликование – это всегда объявление текста нормативного правового акта для всеобщего сведения, либо доведение текста акта до сведения широкого круга адресатов.

Деятельность по официальному опубликованию, осуществляемая от имени и по поручению правотворческого органа, должна носить правовой характер и быть регламентирована, что придаст этой форме обнародования особую юридическую значимость.

Для того, чтобы опубликование нормативного правового акта субъекта Федерации считалось официальным, необходимо тексты актов печатать в особом установленном порядке и в официальном издании, утвержденном для данного правотворческого органа или группы органов.

Принятый нормативный правовой акт субъекта Федерации, подлежащий официальному опубликованию, помещается в печатном издании в надлежащей форме, полностью как единый документ со всеми атрибутами акта (наименование органа, принявшего акт, указанием вида акта, его заголовка, датой принятия, номером и подписями субъектов правотворчества).

Таким образом, официальное опубликование – это важнейшая форма обнародования нормативных правовых актов, регламентированная в законодательном порядке и заключающаяся в помещении от имени правотворческого органа полного и точного текста принятого акта со всеми соответствующими атрибутами в особом, нормативно установленном общедоступном печатном издании.

Соответственно официальное опубликование, имея ряд очень важных признаков, которые только в своей совокупности определяют эту сложную форму и свидетельствуют о широте правовой информации, поступающей во всеобщее сведение, четкой юридической регламентации, делают указанную форму обнародования, на наш взгляд, приоритетной.

Ведомственная рассылка является удобной и наиболее приемлемой формой обнародования для нормативных правовых актов, действие которых ограничивается сравнительно небольшим кругом адресатов. Официальное же опубликование необходимо для тех видов актов, которые требуют широкой огласки, имеют общеобязательное значение или затрагивают интересы граждан.

Субъекты Федерации устанавливают официальные периодические издания, осуществляющие публикацию законов и других нормативных правовых актов. Например, в Республике Дагестан официальным опубликованием нормативных правовых актов считается первая публикация их полных текстов в газете «Дагестанская правда» или в Вестнике Министерства юстиции Республики Дагестан; в Саратовской области – газета «Саратовские вести», в Тамбовской области – «Тамбовская жизнь», в Ярославской области – «Губернские вести».

В субъектах Федерации определяются различные сроки официального опубликования законов и других нормативных правовых актов от 5 дней (Омская область) до 24 дней (Кабардино-Балкарская Республика).

Представляется оптимальным срок от 7 до 10 дней. Кстати, большинство субъектов Федерации избрали именно эти сроки.

С официальным опубликованием связывается вступление закона субъекта Федерации в силу, а также иных нормативных правовых актов, подлежащих официальному опубликованию в соответствии с законодательством субъекта Федерации.

Большинство ученых придают огромное значение моменту вступления в силу нормативных правовых актов. В частности, отмечается, что правотворческий процесс завершается лишь тогда, когда выраженная в нормативном правовом акте государственная воля реально готова к практическому воплощению в жизнь. Этот момент возникает с вступлением нормативного правового акта в силу, когда государством создаются необходимые условия для его эффективного действия96. Без опубликования и вступления в силу закона или иного нормативного правового акта правотворческий процесс не будет иметь логического завершения.

По мнению автора, вступление закона или иного нормативного правового акта в силу, безусловно, находится в неразрывной связи с его официальным опубликованием. На единство официального опубликования и вступления регионального закона, другого нормативного правового акта в силу указывает и сам законодатель, регулируя соответствующие вопросы в одном акте, а зачастую даже в одной статье акта, а также связывая вступление закона в силу с его официальным опубликованием. Юридическое значение вступления нормативного правового акта в силу заключается в том, что со дня вступления в силу закон или иной правовой акт субъекта Федерации начинает регулировать соответствующие общественные отношения, то есть начинает действовать. Таким образом, проблема вступления нормативного правового акта в силу составляет основу не только теории правотворчества, но одновременно и действия акта во времени.

В ряде регионов в зависимости от содержания законов, иных нормативных правовых актов предусматриваются различные сроки вступления их в силу. Например, законы Ярославской области, постановления Государственной Думы Ярославской области вступают в силу одновременно на всей территории Ярославской области с момента их официального опубликования, если самим Законом Ярославской области и постановлением Государственной Думы Ярославской области не установлено иное, за исключением случаев, когда федеральным законодательством установлен особый порядок вступления в силу соответствующих законов.

Законы и иные нормативные правовые акты Ярославской области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Постановления Губернатора Ярославской области, подлежащие официальному опубликованию, вступают в силу одновременно на всей территории Ярославской области с момента их официального опубликования, если иное не предусмотрено в самом постановлении. Постановления Губернатора Ярославской области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Представляется, что такой дифференцированный порядок вступления нормативных правовых актов субъектов Федерации в силу, создает путаницу и определенные сложности в правотворческом процессе. Действительно, анализ законодательной базы регионов показал, что все законы в той или иной степени затрагивают права, свободы и интересы человека и гражданина и по этим основаниям дифференцировать сроки вступления их в силу практически невозможно.

Если сроки вступления в силу законов субъектов Федерации во всех регионах связываются с их официальным опубликованием, то далеко не во всех регионах четко определен момент вступления в силу нормативных правовых актов органов исполнительной власти.

Очевидно, наступило время приступить к разработке в регионах правил, гарантирующих не только гласность, но и определяющих единообразный подход органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации к опубликованию и вступлению в силу нормативных правовых актов.

Следует установить следующий порядок:

1. Законодательные акты субъектов Федерации вступают в силу одновременно на всей территории соответствующего региона по истечении 7(10) дней после их официального опубликования, если иное не предусмотрено в законе. Представляется, что именно срок от 7 до 10 дней является наиболее целесообразным и позволяет, с одной стороны, не затягивать вступление регионального закона в силу, с другой стороны, указанные сроки дают возможность заинтересованным субъектам быстро ознакомиться с новыми правовыми нормами.

К сожалению, на практике достаточно широко распространено включение в текст законов субъектов Федерации норм об их вступлении в силу со дня официального опубликования. В частности, в Тамбовской области это стало правилом, вместо того, чтобы быть исключением из правила. Тем самым, по сути сводится на нет норма статьи 8 Закона Тамбовской области от 31 января 1997г. № 88-З «О порядке опубликования и вступления в силу законов области, постановлений и иных нормативных актов Тамбовской области» согласно которой законы области вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования. В правовой литературе также подчеркивается явно неудачные положения многих законов об их вступлении в силу с момента опубликования, что не дает достаточных возможностей для внимательного ознакомления граждан и должностных лиц с новыми нормами, пропаганды закона, действенного его применения.

Значительная группа субъектов Российской Федерации пошла еще дальше, закрепив указанную негативную практику нормативно: Республика Хакасия, Кемеровская, Нижегородская, Новосибирская, Тверская области и ряд других субъектов Федерации устанавливают, что законы субъекта Российской Федерации вступают в силу со дня их официального опубликования. К данным регионам примыкает Московская область. Законы области вступают в силу на следующий день после их официального опубликования.

Подобный подход является, как представляется, в корне неверным. Он противоречит сущности презумпции знания права, так как не создаются условия для ознакомления субъектов права с вновь принятыми нормами, что ущемляет их интересы.

2. Нормативные правовые акты президента (главы администрации) вступают в силу по истечении 7(10) дней после их официального опубликования.

3. Нормативные правовые акты правительства (администрации), а также органов исполнительной власти (постановления, приказы, инструкции, правила и т.д.), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию, подлежат обязательному официальному опубликованию и вступают в силу на всей территории субъекта Федерации по истечении 7(10) дней после их официального опубликования.

4. Нормативные правовые акты правительства (администрации) субъекта Федерации, не затрагивающие права и свободы человека и гражданина, а также акты органов исполнительной власти, не требующие государственной регистрации, вступают в силу с момента их подписания.

5. Опубликование законов и других нормативных правовых актов в специальных изданиях является официальным опубликованием. Такие акты следует публиковать как единые документы, с помещением всех атрибутов нормативных правовых актов.

6. Официальное опубликование не исключает применение других форм обнародования: опубликование в специальных изданиях, отраслевых журналах (неофициальное опубликование), оглашение по радио, телевидению и т.д.

7. Нормативные правовые акты субъекта Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не были официально опубликованы для всеобщего сведения.

Таким образом, упорядочение процесса принятия, обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъектов Федерации придаст этим формам значение юридической функции, обеспечивающей единообразный подход и гласность, осуществляемой специально уполномоченными органами от имени субъекта правотворчества, в строго определенных юридических параметрах. Все это повысит ценность официального опубликования и его эффективность.





L 2005 АНО "Центр правовых исследований и развития законодательства"
All Rights Reserved E-mail: mail@centrlaw.ru
Все права защищены ©
Сайт создан компанией Big Apple