2

ГЛАВА 2.
Типология нормативных правовых актов и основных правотворческих связей субъектов Российской Федерации

§ 2.1. Виды, иерархия и особенности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

В условиях экономического, политического кризиса, низкого уровня правовой культуры и правосознания, конфликтных ситуаций между этническими группами, сложных и несовершенных федеративных отношений правотворческий процесс в субъектах Федерации должен выполнять двуединую задачу:

а) стать правовым механизмом обеспечения стабильности и улучшения отношений между социальными, культурными, этническими группами с целью совершенствования правовой системы и гармонизации общества;

б) повышать качество принимаемых нормативных правовых актов, используя весь арсенал демократических и правовых методом и приемов с целью избавления от бюрократических проволочек или лоббирования интересов отдельных групп.

В процессе правотворческой деятельности субъектов Федерации создаются и принимаются множество нормативных правовых актов разнообразных видов, каждые из них отличаются известным своеобразием. Поэтому необходимость классификации нормативных правовых актов имеет не только большое практическое, но и теоретическое значение, так как позволяет выявить генетические и функциональные взаимосвязи объекта исследования, уяснить правовую природу того или иного вида акта, его отличительные признаки, назначение, соотношение вида акта с его содержанием, характер правового регулирования.

Цель классификации как общенаучного метода познания в правотворчестве субъектов Федерации выражается в обнаружении устойчивых признаков и свойств, составляющих определенный вид нормативного правового акта.

С помощью классификации фиксируются закономерные объективные связи между нормативными правовыми актами путем распределения их по соответствующим рубрикам (видам). Таким образом познаются определенные взаимоотношения между таксономическими единицами и понятиями о них. В результате проведенной классификации нормативных правовых актов субъектов Федерации обнаруживается логика и закономерности их развития, что позволяет сформировать системы права в регионах.

Классификация здесь выступает одной из конкретных форм синтеза правового материала. Она позволяет объединить в определенную систему все нормативные правовые акты, выявить соотношение общего и специфического в них.

Классификацию по видам нормативных правовых актов следует начать с понятия нормативного правового акта, анализа важнейших правовых оснований, цель которых должна сводиться к осуществлению регулятивной функции; к приданию правотворческому процессу заранее заданных юридических параметров; установлению необходимой системности, взаимосвязи между ними.

В правовой литературе сложилось вполне определенное понятие нормативного правового акта как акта – документа правотворческого органа, содержащего государственно-властное, обязательное предписание, общего характера о порядке поведения людей и организаций (правовые нормы), а также предписание об установлении, изменении или прекращении, отмене действия этих норм.

Правотворческую природу нормативного акта научно обосновали А.В. Мицкевич, С.С. Алексеев, определив его как акт, который выражает волю государства, направленную на установление, изменение или отмену юридических норм, что обусловливает и единство его функций⁴⁴.

Поэтому сущность нормативных правовых актов, в том числе государственных органов субъектов Федерации, определяется выполнением ими важнейших равнозначных функций: с одной стороны, как носители правовых норм они являются формой права; с другой стороны, выражают волю государства, относятся к официальным актам компетентного правотворческого органа, то есть выступают в качестве источника права.

И.С. Самощенко обратил внимание на то, что и функция юридического источника, и функция формы права являются в нормативном акте равноправными⁴⁵.

Официальный характер нормативного правового акта, в том числе субъекта Федерации, определяется заключенной в акте волей государства, что предъявляет к нему особые требования. Он должен издаваться в пределах компетенции данного органа, облекаться в необходимую документальную форму, соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральный законам, конституции (уставу) субъекта Федерации, подзаконным актам вышестоящего органа исполнительной власти, и, наконец, быть официально опубликованным (обнародованным), то есть приведенным в действие.

По своему непосредственному содержанию нормативный правовой акт является носителем, источником юридических норм, что определяет его нормативность.

Тем самым, содержание нормативного правового акта – документа, устанавливающего, изменяющего или отменяющего правовые нормы в большинстве случаев составляют сами правовые нормы, выраженные в виде нормативных предписаний, под которыми понимаются тексты статей (пунктов), особый стиль их изложения, грамматическая и логическая завершенность частей акта.

Вместе с тем для полного раскрытия содержания нормативного правового акта необходимо охарактеризовать его внешние признаки. Это необходимо для отграничения соответствующего акта от актов информационного, индивидуального характера.

Можно выделить следующие основные внешние признаки нормативного правового акта, обусловленные содержащимися в нем правовыми нормами: а) неконкретность адресата, в данном случае речь идет об акте, который адресован любому субъекту, участвующему в данном отношении, то есть распространяется на персонально неопределенных субъектов; б) возможность неоднократного применения предписания, содержащегося в акте или предписание не исчерпывается однократным исполнением.

Существует мнение о выделении третьего внешнего признака нормативного правового акта. Считается, что нормативные акты сохраняют свое действие независимо от того, возникли или прекратились конкретные, индивидуальные отношения, предусмотренные данным актом.

Указанные признаки в нормативных правовых актах, в частности субъектов Федерации, проявляются по-разному. В одних случаях они ярко выражены в нормативных предписаниях, в других – могут быть выявлены лишь при тщательном анализе всего акта. Представляется правильным мнение некоторых авторов, считающих, что для признания акта нормативным необязательно наличие в нем всех внешних признаков, а самое главное внутреннее содержание – присутствие нормы права, как регулятора, направленного на определенную группу, вид общественных отношений.

Как справедливо отмечает А.В. Мицкевич, «в одних случаях критерием может служить один из них, в иных – другой, а в наиболее типичных случаях – все признаки»⁴⁶.

Все же отсутствие какого-либо внешнего признака нормативного правового акта необходимо рассматривать как исключение из общего правила. Это может относиться, например, к положениям (уставам) – нормативным правовым актам, которые обращены к конкретным, персонифицированным государственным органам, определяют их правовой статус, задачи и компетенцию.

В системе нормативных правовых актов часто встречаются акты, содержащие как нормативные, так и индивидуальные предписания. В связи с этим было высказано предположение относить к нормативным актам лишь такие из них, в которых нормативные предписания составляют основное содержание. Так, Мишунин П.Г. и Миронов Н.В. полагают, что нормативными следует считать акты, содержащие одни только нормативные положения, а также, если нормативные пункты в них составляют основное содержание, наличие же отдельного нормативного пункта или двух пунктов не придает всему акту нормативного характера⁴⁷. Однако данное предложение не получило поддержки ни в правовой науке, ни в практике, так как его реализация оставила бы вне процесса совершенствования и упорядочения значительное количество актов, содержащих нормативные предписания. Эти акты, несомненно, являются нормативными, они имеют правотворческий характер, закрепляют нормы права и в практической деятельности составляют большинство, поскольку очень редко встречаются акты только нормативного содержания.

Классификация нормативных правовых актов субъектов Федерации по видам, на наш взгляд, должна осуществляться с учетом места акта в иерархии системы нормативных правовых актов, юридической природы, содержания объектов и форм правового регулирования, субъектов правотворчества, характера воздействия норм права на политические, экономические, социально-культурные и другие общественные отношения.

Основополагающим нормативными правовыми актами субъектов Федерации, имеющими прямое действие на территории субъекта, занимающими главенствующее положение в иерархии актов являются конституции республик, уставы областей, краев, автономных краев, областей, городов федерального значения. Особенности национального, исторического, геополитического развития субъектов Федерации обуславливают значительные различия по структуре и содержанию их основных законов. Достаточно сказать, что нет двух одинаковых конституций или уставов.

О приоритетном положении конституций и уставов в соответствующих регионах, свидетельствует их содержательная характеристика. В конституциях (уставах) субъектов Федерации интегрированы нормы, регулирующие отношения между человеком, гражданином, обществом и государством. Во многих конституциях (уставах) человек признан основной ценностью. В конституциях (уставах) определяется правовой статус субъекта Федерации, устанавливаются экономическая, политическая основы, административно-территориальное устройство, система законодательной, исполнительной власти, порядок их формирования и взаимодействия.

Особое месте в конституциях (уставах) отводится установлению основ правотворческой деятельности органов законодательной и исполнительной власти, признается приоритет законов, издаваемых представительными органами государственной власти.

Гораздо сложнее определить виды и иерархию нормативных правовых актов органов исполнительной власти в республиках, входящих в состав Российской Федерации.

Существует несколько схем построения такой власти:

1. Президент – глава государства и одновременно глава исполнительной власти (Республики Бурятия, Коми, Северная Осетия (Алания);

2. Президент – глава государства и высшее должностное лицо (Республика Ингушетия, Калмыкия, Татарстан).

Председатель Государственного Совета – высшее должностное лицо (Республики Удмуртия);

3. Председатель Правительства – глава исполнительной власти и высшее должностное лицо (Республика Карелия);

4. В Республике Дагестан очень необычная структура исполнительной власти: Государственный Совет Республики Дагестан возглавляет исполнительную власть; Председатель Государственного Совета Республики Дагестан является главой государства; Правительство Республики Дагестан как исполнительно-распорядительный орган государственной власти Республики образуется Государственным Советом Республики Дагестан. Все эти органы издают нормативные правовые акты, существенно отличающиеся друг от друга.

Большим недостатком многих конституций (уставов) является отсутствие четкости в определении места нормативных правовых актов в иерархии правовой системы субъекта Федерации. Кроме того, далеко не все субъекты приняли законы о нормативных правовых актах, да и в них вопросы правотворчества решены не в полном объеме.

Учитывая федеративное устройство российского государства и единую систему нормативных правовых актов, состоящих из Конституции Российской Федерации, конституционных законов Российской Федерации, законов Российской Федерации, нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, а также относительно обособленных подсистем субъектов Федерации, составляющих инвариантные срезы правовой системы государства, практически во всех субъектах в различных формах признается верховенство Конституции Российской Федерации и правообразующие связи по вопросам исключительного или совместного ведения Российской Федерации и его субъектов. И только несколько республик: Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия) не признают верховенство федеральных законов на их территории.

На основе исследований конституций (уставов) субъектов Федерации, определяющих общие начала правотворческой деятельности, следует отметить разноплановость подходов и отсутствие единой иерархической структуры в системах нормативных правовых актов регионов.

Думается, что иерархическая структура нормативных правовых актов субъектов Федерации с учетом правообразующих связей федерального уровня должна выглядеть следующим образом⁴⁸:

1) Конституция Российской Федерации.

2) Конституционные законы Российской Федерации.

3) Конституционные законы по предметам исключительного и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

4) Указы Президента Российской Федерации.

5) Постановления Правительства Российской Федерации (для органов исполнительной власти субъектов Федерации).

6) Конституции (уставы) субъектов Федерации.

7) Конституционные законы (в некоторых республиках).

8) Законы республик, областей, краев и т.д.

9) Указы глав республик (высших должностных лиц).

10) Постановления глав администраций (высших должностных лиц) областей.

11) Постановления правительств республик и некоторых областей.

12) Постановления, приказы, инструкции и другие виды нормативных правовых актов органов исполнительной власти (министерств, комитетов, ведомств) республик.

Вместе с тем, многообразие и неповторимость правотворческой деятельности регионов не должны приводить к хаотическому и неупорядоченному развитию нормативных правовых актов. В основе должны быть общие критерии, сформировавшиеся в процессе исторического национального и мирового опыта, включающие иерархию актов, их виды и особенности.

Всем законодательным актам присущи особые свойства, определяющие их высшую юридическую силу и обеспечивающие верховенство в системе нормативных правовых актов субъектов Федерации:

1. Законы принимаются представительными и законодательными органами субъектов Федерации или путем народного голосования (референдума).

2. Законы направлены на регулирование наиболее важных общественных отношений в сфере политики, экономики, культуры. Например, законами устанавливаются система органов государственной власти субъектов Федерации, порядок их организации и деятельности; административно-территориальное устройство; порядок реализации и защиты прав и свобод граждан и т.д. Впрочем «материальное» содержание законодательства, т.е. разграничение предметов регулирования законодательной и исполнительной властей, установлено лишь в некоторых странах, например во Франции.

3. Законы всегда нормативны и рассчитаны на многократное применение.

4. Законы отличаются четкой структурированностью нормативного материал.

5. Законы принимаются в особом порядке, установленном в конституциях (уставах) субъектов Федерации и регламентами парламента.

6. Законы подлежат опубликованию и обязательны для исполнения всеми гражданами, должностными лицами, государственными органами, общественными организациями.

7. Законы могут быть изменены или отменены только в особом порядке, аналогичном порядку их принятия.

Таким образом, закон – это нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой, принятый в особом процедурном порядке и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений.

В Республиках Адыгея, Мордовия, Хакасия, Саха (Якутия) предусмотрены конституционные законы, направленные на регулирование ключевых конституционных институтов республик.

Правотворческая практика субъектов Федерации знает и такие виды законодательных актов, как кодексы.

Кодекс – закон, в котором объединены и систематизированы нормы права, регулирующие определенную группу стабильных общественных отношений. Кодекс чаще всего относится к определенной отрасли материального или процессуального права.

Например, в республиках Северная Осетия (Алания), Марий Эл, Татарстан, в Иркутской области приняты Лесные кодексы; Водный и Жилищный кодексы действуют в республике Башкортостан; в Свердловской области принят Кодекс об административной ответственности; в Санкт-Петербурге – Кодекс об административных правонарушениях. Во многих субъектах Федерации действуют избирательные кодексы.

На наш взгляд, в субъектах Федерации принимать кодексы, кроме избирательных, нецелесообразно – поскольку собственного предмета регулирования, выраженного в кодифицированном акте у них просто нет. Причем в большинстве своем кодексы, принимаемые субъектами Федерации, полностью повторяют акты федерального уровня, регулирующие аналогичные вопросы. Часто такие акты лишь воспроизводят в иной формулировке тексты федеральных кодексов весьма вольно, «переделывая» федеральные нормы кодексов, отстающие, по мнению органов власти субъектов Федерации, от действительности.

Целесообразнее было бы в законах субъектов Федерации отражать специфику региона, особые аспекты совместной деятельности и уж во всяком случае, воздерживаться от создания дублирующих кодексов.

В соответствии с конституциями республик в составе Российской Федерации статус принимаемых главами республик указов определяется неоднозначно. В одних случаях, предусмотрено, что указы не должны противоречить конституции, законам республики и обязательны для исполнения на всей ее территории. В других установлено, что глава республики на основе и во исполнение действующего законодательства издает указы. Таким образом, либо не признается подзаконный характер указов, либо признается. При «мягкой» форме, когда указы не должны противоречить законам, но и не являются строго подзаконными актами, по существу главе республики предоставляется право устанавливать своими указами нормы законодательного уровня. Речь идет о своеобразном восполнении пробелов в законе.

Известный русский ученый Н.М. Коркунов предлагал различать обычные указы главы государства и указы чрезвычайные. Чрезвычайные указы издаются по вопросам, которые должны быть урегулированы законодательством или в отмену закона. «Издание чрезвычайного указа есть, собственно, правонарушение, оправдываемого только требованиями необходимости. Устанавливаемые им меры могут быть по праву установлены только законодательным актом. Лишь в силу невозможности при данных исключительных условиях соблюсти это требование закон заменяется чрезвычайным указом. Однако такие указы носят временный характер, установленные чрезвычайным указом меры должны быть предоставлены на усмотрение законодательного органа»⁴⁹.

Кстати, во многих республиках это и происходит, указами регулируются отношения законодательного уровня. Представляется необходимым уточнить компетенцию глав республик по изданию указов, вносящих дополнения в законодательство регионов. Для чего следует либо ограничить сферу издания указов рамками конституционных полномочий главы республики, либо делегировать главе право издавать указы законодательного характера, действующие в течение определенного срока. Если за это время не будет принят соответствующий закон через парламент, действие указа прекращается.

Многочисленную группу нормативных правовых актов субъектов Федерации, которые развивают, дополняют, конкретизируют законы, составляют акты, объединяемые понятием «подзаконные». В результате исследования нормативных правовых актов субъектов Федерации можно сделать вывод, что именно эта группа актов наиболее неупорядочена «размыта», нет четких критериев определяющих как правовую форму, так и содержание акта.

А между тем подзаконные акты, акты исполнительной власти – постановления глав администраций и постановления правительств субъектов Федерации призваны обеспечивать непосредственное государственное управление в регионах.

В целом, процесс управления вообще, а государственного, особенно, находится в структуре мыслительной и практической деятельности людей на самом высоком уровне. Это сложнейшая интеллектуальная работа, требующая сплава знаний, таланта и опыта. В управленческом решении должен быть представлен синтез исторического и теоретического, конъюнктурного и перспективного, всеобщего, особенного и единичного, интересов власти и гражданина и многое иное. Жаль, что об этом часто забывают, трудности познания и моделирования подменяют наитием, интуитивным озарением, осуществлением чей-то подсказки или использованием прошлых стереотипов. Отсюда ошибки, заблуждения, упущения и их печальные результаты. Недооценка управления чревата разбродом, неразберихой, плохим освоением ресурсов, постоянной переоценкой сделанного, оскудением богатств страны. Поэтому реализация типичного и уникального в государственном управлении возможна лишь в условиях глубокого знания общества, его объективных закономерностей, потребностей и форм, демократических процедур и методов выработки и исполнения управленческих решений, вовлечения в управленческие процессы лучших интеллектуальных сил общества, постоянного совершенствования структурных и правовых форм проявлений управления, общественной оценки эффективности результатов управления и, главное, реальной ответственности государственных органов и их должностных лиц перед гражданами⁵⁰.

К сожалению, для нашей страны такая модель управления еще долгие годы будет носить идеалистический характер, не соответствующий современным реалиям, что во многом обусловлено отсутствием теоретической основы правотворческой праксеологии, в том числе в субъектах Федерации. Порой просто невозможно понять, в чем содержательное отличие закона от подзаконного акта, например, постановления правительства или главы администрации или акта комитета, ведомства и т.д.

Нарушается ось «закон – подзаконный акт» в правительственном правотворчестве и исполнительной власти, где «отсутствует общая ориентация на закон». В общем доминирует тенденция подмены закона подзаконными нормативными правовыми актами, которые приобретают самодовлеющее значение, «смещают» закон в сторону. Произвольное административное усмотрение «заменяет общественное волеизъявление, императивно выраженное в законе»⁵¹.

Само понятие «подзаконность» в правотворчестве органов исполнительной власти означает подчиненное положение актов соответствующих органов конституции и законодательству субъекта Федерации, их меньшую юридическую силу.

Постановления правительства или главы администрации следует принимать только в пределах компетенции этих органов, определяемой в конституции (уставе) субъекта Федерации и специальных законах. Постановления правительства республики в составе Российской Федерации принимаются во исполнение законов и других законодательных актов этой республики, указов и распоряжений Президента республики, а также законов Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, принятых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Постановлениями правительства утверждаются положения о структурных подразделениях правительства, отраслевых и функциональных органах исполнительной власти, программы развития отраслей народного хозяйства субъекта Российской Федерации. В них определяются средства реализации законов субъектов Российской Федерации, указов президента республики и (или) главы администрации субъекта Российской Федерации, экономические и иные условия деятельности хозяйствующих субъектов и иные текущие вопросы управления.

Постановления правительства субъекта Российской Федерации не могут противоречить Конституции Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации. Постановления правительства республики в составе Российской Федерации не могут также противоречить указам Президента республики, а постановления правительства (администрации) края, области, города федерального значенения, автономной области, автономного округа – постановлениям глав администрации соответствующего субъекта Российской Федерации.

Если постановления правительства субъекта Российской Федерации принимаются по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, они также не должны противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам, указам Президента Российской Федерации и постановлениям Правительства Российской Федерации, принятых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, постановления правительства (администрации) это подзаконный нормативный правовой акт, принимаемый по общим вопросам деятельности региона в сфере экономики, науки, образования, финансов и т.д.