ГЛАВА 2. Типология нормативных правовых актов и основных правотворческих связей субъектов Российской Федерации
§ 2.1. Виды, иерархия и особенности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
В условиях экономического, политического кризиса, низкого уровня правовой культуры и правосознания, конфликтных ситуаций между этническими группами, сложных и несовершенных федеративных отношений правотворческий процесс в субъектах Федерации должен выполнять двуединую задачу:
а) стать правовым механизмом обеспечения стабильности и улучшения отношений между социальными, культурными, этническими группами с целью совершенствования правовой системы и гармонизации общества;
б) повышать качество принимаемых нормативных правовых актов, используя весь арсенал демократических и правовых методом и приемов с целью избавления от бюрократических проволочек или лоббирования интересов отдельных групп.
В процессе правотворческой деятельности субъектов Федерации создаются и принимаются множество нормативных правовых актов разнообразных видов, каждые из них отличаются известным своеобразием. Поэтому необходимость классификации нормативных правовых актов имеет не только большое практическое, но и теоретическое значение, так как позволяет выявить генетические и функциональные взаимосвязи объекта исследования, уяснить правовую природу того или иного вида акта, его отличительные признаки, назначение, соотношение вида акта с его содержанием, характер правового регулирования.
Цель классификации как общенаучного метода познания в правотворчестве субъектов Федерации выражается в обнаружении устойчивых признаков и свойств, составляющих определенный вид нормативного правового акта.
С помощью классификации фиксируются закономерные объективные связи между нормативными правовыми актами путем распределения их по соответствующим рубрикам (видам). Таким образом познаются определенные взаимоотношения между таксономическими единицами и понятиями о них. В результате проведенной классификации нормативных правовых актов субъектов Федерации обнаруживается логика и закономерности их развития, что позволяет сформировать системы права в регионах.
Классификация здесь выступает одной из конкретных форм синтеза правового материала. Она позволяет объединить в определенную систему все нормативные правовые акты, выявить соотношение общего и специфического в них.
Классификацию по видам нормативных правовых актов следует начать с понятия нормативного правового акта, анализа важнейших правовых оснований, цель которых должна сводиться к осуществлению регулятивной функции; к приданию правотворческому процессу заранее заданных юридических параметров; установлению необходимой системности, взаимосвязи между ними.
В правовой литературе сложилось вполне определенное понятие нормативного правового акта как акта – документа правотворческого органа, содержащего государственно-властное, обязательное предписание, общего характера о порядке поведения людей и организаций (правовые нормы), а также предписание об установлении, изменении или прекращении, отмене действия этих норм.
Правотворческую природу нормативного акта научно обосновали А.В. Мицкевич, С.С. Алексеев, определив его как акт, который выражает волю государства, направленную на установление, изменение или отмену юридических норм, что обусловливает и единство его функций44.
Поэтому сущность нормативных правовых актов, в том числе государственных органов субъектов Федерации, определяется выполнением ими важнейших равнозначных функций: с одной стороны, как носители правовых норм они являются формой права; с другой стороны, выражают волю государства, относятся к официальным актам компетентного правотворческого органа, то есть выступают в качестве источника права.
И.С. Самощенко обратил внимание на то, что и функция юридического источника, и функция формы права являются в нормативном акте равноправными45.
Официальный характер нормативного правового акта, в том числе субъекта Федерации, определяется заключенной в акте волей государства, что предъявляет к нему особые требования. Он должен издаваться в пределах компетенции данного органа, облекаться в необходимую документальную форму, соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральный законам, конституции (уставу) субъекта Федерации, подзаконным актам вышестоящего органа исполнительной власти, и, наконец, быть официально опубликованным (обнародованным), то есть приведенным в действие.
По своему непосредственному содержанию нормативный правовой акт является носителем, источником юридических норм, что определяет его нормативность.
Тем самым, содержание нормативного правового акта – документа, устанавливающего, изменяющего или отменяющего правовые нормы в большинстве случаев составляют сами правовые нормы, выраженные в виде нормативных предписаний, под которыми понимаются тексты статей (пунктов), особый стиль их изложения, грамматическая и логическая завершенность частей акта.
Вместе с тем для полного раскрытия содержания нормативного правового акта необходимо охарактеризовать его внешние признаки. Это необходимо для отграничения соответствующего акта от актов информационного, индивидуального характера.
Можно выделить следующие основные внешние признаки нормативного правового акта, обусловленные содержащимися в нем правовыми нормами: а) неконкретность адресата, в данном случае речь идет об акте, который адресован любому субъекту, участвующему в данном отношении, то есть распространяется на персонально неопределенных субъектов; б) возможность неоднократного применения предписания, содержащегося в акте или предписание не исчерпывается однократным исполнением.
Существует мнение о выделении третьего внешнего признака нормативного правового акта. Считается, что нормативные акты сохраняют свое действие независимо от того, возникли или прекратились конкретные, индивидуальные отношения, предусмотренные данным актом.
Указанные признаки в нормативных правовых актах, в частности субъектов Федерации, проявляются по-разному. В одних случаях они ярко выражены в нормативных предписаниях, в других – могут быть выявлены лишь при тщательном анализе всего акта. Представляется правильным мнение некоторых авторов, считающих, что для признания акта нормативным необязательно наличие в нем всех внешних признаков, а самое главное внутреннее содержание – присутствие нормы права, как регулятора, направленного на определенную группу, вид общественных отношений.
Как справедливо отмечает А.В. Мицкевич, «в одних случаях критерием может служить один из них, в иных – другой, а в наиболее типичных случаях – все признаки»46.
Все же отсутствие какого-либо внешнего признака нормативного правового акта необходимо рассматривать как исключение из общего правила. Это может относиться, например, к положениям (уставам) – нормативным правовым актам, которые обращены к конкретным, персонифицированным государственным органам, определяют их правовой статус, задачи и компетенцию.
В системе нормативных правовых актов часто встречаются акты, содержащие как нормативные, так и индивидуальные предписания. В связи с этим было высказано предположение относить к нормативным актам лишь такие из них, в которых нормативные предписания составляют основное содержание. Так, Мишунин П.Г. и Миронов Н.В. полагают, что нормативными следует считать акты, содержащие одни только нормативные положения, а также, если нормативные пункты в них составляют основное содержание, наличие же отдельного нормативного пункта или двух пунктов не придает всему акту нормативного характера47. Однако данное предложение не получило поддержки ни в правовой науке, ни в практике, так как его реализация оставила бы вне процесса совершенствования и упорядочения значительное количество актов, содержащих нормативные предписания. Эти акты, несомненно, являются нормативными, они имеют правотворческий характер, закрепляют нормы права и в практической деятельности составляют большинство, поскольку очень редко встречаются акты только нормативного содержания.
Классификация нормативных правовых актов субъектов Федерации по видам, на наш взгляд, должна осуществляться с учетом места акта в иерархии системы нормативных правовых актов, юридической природы, содержания объектов и форм правового регулирования, субъектов правотворчества, характера воздействия норм права на политические, экономические, социально-культурные и другие общественные отношения.
Основополагающим нормативными правовыми актами субъектов Федерации, имеющими прямое действие на территории субъекта, занимающими главенствующее положение в иерархии актов являются конституции республик, уставы областей, краев, автономных краев, областей, городов федерального значения. Особенности национального, исторического, геополитического развития субъектов Федерации обуславливают значительные различия по структуре и содержанию их основных законов. Достаточно сказать, что нет двух одинаковых конституций или уставов.
О приоритетном положении конституций и уставов в соответствующих регионах, свидетельствует их содержательная характеристика. В конституциях (уставах) субъектов Федерации интегрированы нормы, регулирующие отношения между человеком, гражданином, обществом и государством. Во многих конституциях (уставах) человек признан основной ценностью. В конституциях (уставах) определяется правовой статус субъекта Федерации, устанавливаются экономическая, политическая основы, административно-территориальное устройство, система законодательной, исполнительной власти, порядок их формирования и взаимодействия.
Особое месте в конституциях (уставах) отводится установлению основ правотворческой деятельности органов законодательной и исполнительной власти, признается приоритет законов, издаваемых представительными органами государственной власти.
Гораздо сложнее определить виды и иерархию нормативных правовых актов органов исполнительной власти в республиках, входящих в состав Российской Федерации.
Существует несколько схем построения такой власти:
1. Президент – глава государства и одновременно глава исполнительной власти (Республики Бурятия, Коми, Северная Осетия (Алания);
2. Президент – глава государства и высшее должностное лицо (Республика Ингушетия, Калмыкия, Татарстан).
Председатель Государственного Совета – высшее должностное лицо (Республики Удмуртия);
3. Председатель Правительства – глава исполнительной власти и высшее должностное лицо (Республика Карелия);
4. В Республике Дагестан очень необычная структура исполнительной власти: Государственный Совет Республики Дагестан возглавляет исполнительную власть; Председатель Государственного Совета Республики Дагестан является главой государства; Правительство Республики Дагестан как исполнительно-распорядительный орган государственной власти Республики образуется Государственным Советом Республики Дагестан. Все эти органы издают нормативные правовые акты, существенно отличающиеся друг от друга.
Большим недостатком многих конституций (уставов) является отсутствие четкости в определении места нормативных правовых актов в иерархии правовой системы субъекта Федерации. Кроме того, далеко не все субъекты приняли законы о нормативных правовых актах, да и в них вопросы правотворчества решены не в полном объеме.
Учитывая федеративное устройство российского государства и единую систему нормативных правовых актов, состоящих из Конституции Российской Федерации, конституционных законов Российской Федерации, законов Российской Федерации, нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, а также относительно обособленных подсистем субъектов Федерации, составляющих инвариантные срезы правовой системы государства, практически во всех субъектах в различных формах признается верховенство Конституции Российской Федерации и правообразующие связи по вопросам исключительного или совместного ведения Российской Федерации и его субъектов. И только несколько республик: Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия) не признают верховенство федеральных законов на их территории.
На основе исследований конституций (уставов) субъектов Федерации, определяющих общие начала правотворческой деятельности, следует отметить разноплановость подходов и отсутствие единой иерархической структуры в системах нормативных правовых актов регионов.
|