Телефоны в Москве: (495) 928 6863; (495) 648 6958; (495) 287 4552
 
Публикации    Наши заказчики    Отзывы    Контакты    
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Совет Федерации
Кадастра
Роспатент Российский гуманитарный научный фонд

Глава 4. ПРИЗНАКИ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ


Актуальность  вопроса о природе и признаках подзаконных актов нельзя переоценить. Необходимость принципиальной глубокой разработки  данной юридической конструкции в определенной степени предопределяется устойчивой тенденцией увеличения именно этого вида нормативных актов.

В реформистской запарке начала 90-х высказывались идеи о количественном превосходстве подзаконных актов, но они оказались несостоятельными. Не смотря на гигантский всплеск активности законодательной власти, опередить подзаконное правотворчество не представляется возможным. Тем важнее глубокое изучение сущности и системы этих документов.

Имеется социальная сторона проблематики подзаконных актов. Она состоит в том, что именно эти документы в силу их подробного регулирования наиболее приближены к гражданам. Опасаясь критики за некорректность примера, все же отметим, что нормы Конституции РФ о свободе выбора места жительства значительно абстрактнее нежели положения Закона РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ»[1]. Следующий уровень правового регулирования осуществляется подзаконными актами, он точнее, детальнее. Он устанавливает органы,  обеспечивающие реализацию прав граждан. Эту задачу выполняют Постановления Правительства РФ[2], а затем на основании постановления издан Приказ Министерства внутренних дел РФ[3], который установил Правила регистрации граждан. Таким образом, путь от широчайших конституционных норм  до правил поведения субъектов права можно схематично изложить так: принципы общие положения конкретные органы детали взаимодействия органа и граждан. В форме актов это выглядит следующим образом: Конституция федеральный закон подзаконные акты.

В связи с непосредственным взаимодействием с субъектами права возрастает значение научной проработки признаков и системы подзаконных актов. Выработанные рекомендации будут способствовать совершенствованию  соответствующей правотворческой практики.

Исследовательский интерес к системе подзаконных актов достаточно избирателен. Наиболее востребованной для научного исследования формой оказался указ главы государства[4]. Имеются комплексные исследования[5]. Самостоятельных работ об инструкциях, постановлениях, правилах и положениях нам не известно. Многие акты информативно освещены в справочно-информационном издании Ю.А. Тихомирова и И.В. Котелевской «Правовые акты»[6].

В научной литературе неоднократно предпринимались попытки дать определение подзаконного нормативного правового акта.

Выработке взвешенного  определения способствует проработка признаков данного вида нормативных актов.

1) Полномочие на издание подзаконных нормативных правовых актов устанавливается в других актах. Одновременно устанавливаются формы актов и предметы, по которым они могут издаваться. Высказано мнение о том, что эти статусные вопросы подзаконного правотворчества могут устанавливаться только законами[7]. Если это предположение рассматривать как рекомендацию или цель, то оно заслуживает одобрения. Однако современная правотворческая практика  пока складывается вопреки указанному тезису. Подзаконные акты самостоятельно определяют все вопросы своего бытия. Так, например, все ключевые позиции правотворчества федеральных органов исполнительной власти установлены в подзаконном акте – Постановлении Правительства РФ. Законы, как правило, ограничиваются, общими ограничительными формулировками. Эту роль более качественно мог бы выполнить ФЗ «О нормативных правовых актах в РФ». С ним связывают ожидание точного поработанного понятийного аппарата и установления порядка использования конкретных форм нормативных правовых актов.

2) Для понимания сущности подзаконного акта важно установить характер его связи с законом, который выражается в таких юридических формулах как «на основании и во исполнение закона», «не должны противоречить закону», «в соответствии с законом». Обоснованной является трактовка С.А.Ивановым выражения «на основании и во исполнение закона», в соответствии с которой  подзаконных актов по отношению к закону занимает подчиненное положение и основанием их издания является закон». Тезис о том, что именно в соответствии с этой формулировкой «подзаконный акт не может иметь содержательных расхождений с законом, к примеру, в подзаконном акте не могут быть установлены принципиально иные, чем в законе права и обязанности субъектов права»[8], представляется сомнительным. Действительно, при наличии указанного пояснения или без него подзаконный акт не должен противоречить закону. Это следует из самой этиологии термина «подзаконный акт». Но  имеется еще и хронологическая сторона вопроса, т.е. последовательность издания актов разной юридической силы. Именно в таком ключе выполнена норма ГК РФ: «На основании и во исполнение настоящего Кодекса и иных законов, указов Президента РФ Правительство РФ вправе издавать постановления, содержащие нормы гражданского права». Наиболее точно сформулированы в ГК РФ пределы ведомственного правотворчества: «органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами» (п. 7 ст. 3 ГК РФ). Таким образом, ведомственное правотворчество разрешается законом, который, естественно, принимается раньше.

Соотношение, установленное формулировкой «не должны противоречить закону», оставляет для подзаконных актов «возможность нормативного регулирования отношений в отсутствие закона по вопросам, напрямую закрепленным в ведении органа, издающего данный вид актов»[9]. Так, например, п.3 ст.3 Гражданского кодекса РФ в таком  ключе дает отсылки к некоторым подзаконным правовым актам. Гражданский кодекс РФ  делит акты на две группы. В первую входят документы наибольшей юридической силы: указы и постановления. Они не могут приниматься в отсутствие закона. Установлено еще одно ограничение: правотворчество должно осуществляться в пределах компетенции издающего органа. Вторую группу составляют иные подзаконные акты (инструкции, правила и т.п.), для издания которых необходимо разрешение в иных актах, включая подзаконные.

Представляется, что смысл  формулы «не должны  противоречить закону» не в установлении хронологического порядка принятия закона и подзаконного акта, а в содержательном соотношении актов. Эту формулу можно переложить следующим образом: в случае противоречия между законами и подзаконными актами, действуют нормы первого. «На основании» и «во исполнение» представляют собой временные характеристики и означают первоочередное принятие закона.

Формула «должны соответствовать закону» предполагает, что «подзаконный нормативный правовой акт может быть издан после введения в действие соответствующего закона. Это предполагает жесткие основания и рамки принятия подзаконных актов, обязательное содержательное соответствие акта меньшей юридической силы акту большей юридической силы»[10].

Поручения законодателя в области ведомственного правотворчества могут формулироваться как обязанность или как правомочие. Однако, воспринимать управомачивающий стиль изложения закона как дозволение в полном смысле этого слова нельзя. Нередко за уважительным стилем изложения документа скрыта завуалированная императивность его положений[11].

Следует отметить, что, скрывая нормативные предписания в форму письма, либо, наоборот, отвечая на вопрос, кажущийся частным, представители органов власти должны учитывать готовность граждан видеть в этом документе нормативное значение[12].

3) Особенности подзаконных нормативных актов предопределены тем, что они подлежат государственной регистрации  и официальному опубликованию. Эти процедуры взаимосвязаны и являются обязательными для актов, затрагивающих права и свободы граждан или носящих межведомственный характер.

Правовое регулирование порядка опубликования складывалось в несколько этапов. Первоначально был установлен факт необходимости такого опубликования[13]. Официальным опубликованием считалось доведение их тем или иным способом до всеобщего сведения[14]. Затем были установлены печатные издания[15], а после этого вновь решались содержательные  вопросы: какие же акты требуют опубликования. Развитие механизма регулирования процедуры опубликования происходит в части уточнения предметов тех актов, которые  подлежат опубликованию[16].

4) Подзаконные акты связаны с законами, что проявляется также в том, что в них «осуществляется опосредование норм законов при помощи воспроизведения, дополнения, конкретизации, развития, детализации и т.д.» [17]. Огрубляя ситуацию можно сказать, что подзаконные акты выполняют функцию расширительного толкования законодательных норм. Подзаконные акты характеризуются упрощенным, в сравнении с законом, порядком принятия. Особенно это очевидно для единоличных актов должностного лица. Но даже для актов коллегиального происхождения (например, постановление) правотворческий процесс несравнимо прост в сравнении с законодательным.  Это позволяет с их помощью оперативно решать вопросы.

5) В научной литературе в качестве признаков называется  иерархическая организация система подзаконных актов.  Основана она не столько на иерархии органа в системе государственных органов, сколько на нормативно закрепленном положении нормативных правовых актов органов в системе нормативных правовых актов Российской Федерации[18]. Однако согласиться с наличием такого признака не позволяет реальное состояние законодательства. Скорее наоборот, можно фиксировать отсутствие юридического закрепления системы нормативных актов, в том числе и подзаконных. Едва ли можно возвести в ранг системы список актов федеральных органов государственной власти, установленный Правительством РФ[19]. Что касается системы органов исполнительной власти, то она имеет нормативные закрепление[20]. Однако по перечням актов и органов не представляется возможным определить юридическую силу издаваемых ими документов.

Очень схематично иерархия актов установлена в Конституции РФ. Так, определена большая юридическая указов Президента РФ в сравнении с постановлениями Правительства РФ. Очевидно, что акты федеральных органов исполнительной власти имеют меньшую силу, нежели Постановления Правительства РФ, т.к. на основании  ст. 12 ФКЗ «О Правительстве РФ»[21],  Правительство РФ имеет право отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. На этом иерархические конструкции прерываются как в смысле органов, так и в смысле актов. Однако следует руководствоваться правилом, если орган действует компетентно, то его акты распространяются на всех субъектов права, включая органы государственной власти. Противоречие актов возможно в случае множественной пересекающейся компетенции, но это вопрос не природы и силы акта, а корректного определения предметов ведения органов исполнительной власти.

6) Подзаконные акты отличаются разнообразностью и неоднородностью. Федеральные органы государственной власти не ограничивают себя разнообразными формами, которые им прямо разрешены (постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения)[22]. Они находятся в состоянии практически непрерывного изобретательства. В результате этой инициативной деятельности создаются эклектические соединения форм: инструкция + приказ; положение + инструкция и иные комбинации. Впрочем, творческий подход ведомств к формам правовых актов имел место и в советской истории. Остались такие отсутствующие сегодня и сомнительные в момент их принятия, виды, как, например, директивы[23], обращения, призывы и т.п.

Некоторые рудименты советской правотворческий деятельности сохранились и существуют по сегодняшний день, например, программы, планы. Сложности понимания юридической силы этих документов предопределены тем, что органы, их утверждающие, и акты, которыми это утверждение осуществляется, достаточно разнообразны. И если программа как самостоятельный вид нормативного акта законодательно не был признан, то указ или постановление, которыми она утверждена, приняты абсолютно легитимно. Бывают и совсем необъяснимые документы, например Программа Правительства РФ «Двенадцать дел Правительства России на 1998 год»[24], утвержденная Президентом РФ Б. Ельциным. Высказываются эклектические идеи соединить в едином документе и закон и подзаконный акт, например, принять план законопроектных работ в виде федерального закона.

Продолжают издаваться формы, видимо, имевшие ранее законодательное основание, но утратившие его сегодня. Тем не менее, они демонстрируют чудеса устойчивости, только теперь уже противоправной. Мы имеем в виду такую одиозную форму акта как письмо. Это многозначное слово в любых контекстах сохраняет лично-доверительный характер, что препятствует его государственно-властному использованию. Тем не менее, именно эта форма латентно продолжает сохранять признаки нормативного правового акта, несмотря на прямой запрет[25]. Например, Центральный Банк РФ по сегодняшний день продолжает издавать письма[26].



[1]  Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.

[2] Постановление от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» // СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2939.

[3] Приказ от 23 октября 1995 г. № 393 «Об утверждении инструкции о применении правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ» // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1996. № 4.

[4] Магазинер Я.М. Чрезвычайно-указное право в России. СПб., 1911; Лучин В.О., Мазуров А.В.Указы Президента РФ. М., 2000.

[5] Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М. 1967; Васильев Р.Ф.  Акты управления (Значение, проблема исследований, понятие). М.: Изд-во МГУ, 1987.

[6] Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие / Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. - М., 1999.

[7] Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного акта. Автореф. диссер. канд. юрид. наук. М., 2001. С.   12.

[8] Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного акта. Автореф. диссер. канд. юрид. наук. М., 2001. С.    15.

[9] Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного акта. Автореф. диссер. канд. юрид. наук. М., 2001. С.   16.

[10] Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного акта. Автореф. диссер. канд. юрид. наук. М., 2001. С.    17.

[11] Керимов Д.А.См:  Источники советского социалистического права. канд. дисс.- Ленинград, 1950. С. 290.

[12] См. об особенностях восприятия писем на примере переписки судей Высшего Арбитражного Суда РФ: С.В. Бошно. Судебная практика: способы выражения // Государство и право 2003. № 3. С. 28.

 

[14].  29 ноября 1990 года Заключением Комитета Конституционного надзора СССР № 12 (2-12) «О правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан». Цитата по: Решение Верховного Суда РФ от 15 июня 1999 г. № ГКПИ99-401. Документ опубликован не был – К+.

[15] п. 2 Указа Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» № 763 от  23.05.96 (с послед. изм. и доп.) // СЗ РФ от 27.05.1996. № 22. Ст. 2663.

[16] См.: Указ Президента РФ от 24.11.1995 № 1178 «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных  актов» // СЗ РФ от 27.11.1995. № 48. Ст. 4660.

[17] Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного акта. Автореф. диссер. канд. юрид. наук. М., 2001. С. 12.

[18] Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного акта. Автореф. диссер. канд. юрид. наук. М., 2001. С.   12.

[19] Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (с послед. изм. и доп.)  // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

[20] Указ Президента РФ 14 августа 1996 года  № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» (с послед. изм. и доп.) // СЗ  РФ. 1996. № 34. Ст. 4081.

[21] СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

[22] П. 2 Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (с послед. изм. и доп.)  // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

[23] Директива Министра обороны РФ от 13 августа 1993 г. №  Д-78 «Требования к гражданам, поступающим на военную службу по контракту» // Социальная защита. 1994. № 3.

[24] Российская газета. № 16 от 28 января 1998 г.

[25] В соответствии с п. 2 Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм запрещено (с послед. изм. и доп.)  // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

[26] Так, например, Письмо «О неприменении к кредитным организациям мер воздействия за несоблюдение требования указания Банка России от 7 июля 1999 г. № 603-У «О порядке осуществления внутреннего контроля за соответствием деятельности на финансовых рынках законодательству «О финансовых рынках в кредитных организациях» № 101-Т было принято от 3 июля 2003 года // Вестник Банка России. 2003.  № 38.


До принятия новой Конституции РФ Совет Министров разрешал издавать ведомственные нормативные акты в виде приказов, постановлений, инструкций, положений, разъяснений, указаний или в иных видах, предусмотренных положениями о соответствующих центральных органах федеральной исполнительной власти[1]. Перечень не был закрытым но прямо письма и телеграммы в нем не были названы. Демократичность форм была чрезмерной, что делало результат неопределенным.

Существенным препятствием для использования письма даже для деловой переписки стал ряд злоупотреблений в этой сфере индивидуально-правовой деятельности. Имеются в виду заблуждения в использовании указанных форм, так, например, письмами и телеграммами рассылаются разнообразные акты, включая нормативные и ненормативные.

Действительно, если в тексте письма содержатся фразы «направляется для использования в работе» или другая подобная рекомендация–указание, то есть основания предвидеть восприятие в качестве обязательного всего комплекса документов (в том числе, соответствующих приложений и письменно рассылаются). Таким образом, происходит подмена понятий и, как следствие,  придание нормативного характера телеграммам и письмам.

7) Для некоторых сфер общественных отношений существуют ограничения или специфический порядок издания нормативных правовых актов. Так, например, нормативные акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти «могут издаваться как источники гражданского права[2], содержать нормы гражданского права лишь в тех случаях и в тех пределах, в которых это предусмотрено Гражданским кодексом РФ, другими законами, а также иными правовыми актами. Таким образом, для издания ведомственного акта, содержащего нормы гражданского права, требуются специальные полномочия, предусмотренные либо в виде компетенции данного органа, либо в виде прямого поручения, адресованного ведомству законом, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ. При этом возможно и делегирование полномочий по изданию нормативных актов определенным министерством и ведомством[3]. Идея ограничения поводов и предметов, по которым могут издаваться правовые акты министерств и ведомств, впрочем, актуальна не только для гражданского права. Большинство действующих кодексов имеют нормы, отражающие указанную позицию.

 Таким образом,  очевидно намерение законодателя ограничить ведомственное правотворчество.  Очевидно одна из причин такого беспокойства  в упрощенной процедуре принятия подзаконных актов и, соответственно,  меньшей легитимности в сравнении с законом. К сожалению, эта ограничительная деятельность сама чрезмерно многообразна и неоднозначна. Определенная практика в этой области сложилась. Так, определено, каждый федеральный орган государственной власти в учредительном акте получает допустимые для него формы нормативных актов. В качестве такого правового основания выступает постановление Правительства РФ с названием «Вопросы министерства…» и «Положение» об органе.  Так, например министерству транспорта РФ предоставлены безграничные правотворческие полномочия, причем разнообразие его актов вообще не укладывается в имеющие теоретические наработки и в перечень актов, установленный Правительством РФ[4].

Положения об органе нередко не перечисляют актов, а ограничиваются указанием предмета правового регулирования его нормативных правовых актов[5]. 

Совершенствование учения  о подзаконных нормативных правовых  актах настоятельно требует принятия закона, унифицирующего их систему,  в том числе, путем описания требований в целом и  к каждому виду в отдельности.




[1] Постановление Совета Министров-Правительства РФ от 23 июля 1993 г. № 722 «Об утверждении правил подготовки ведомственных нормативных актов» // САПиП РФ.1993. № 31. Ст. 2857.

[2] Яковлев  В.Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). М., 2000. С. 203.

[3] Яковлев  В.Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). М., 2000. С. 204.

[4] П. 9 Положения «О министерстве транспорта РФ»,  утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2000 г. № 1038 (с послед. изм. и доп.) //  СЗ РФ. 2001. № 3. Ст. 235.

[5] П. 6 Положения «О Государственном комитете РФ по связи и информатизации, утверждено Постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 882 // СЗ РФ.1997. №  29. Ст. 3540.





L 2005 АНО "Центр правовых исследований и развития законодательства"
All Rights Reserved E-mail: mail@centrlaw.ru
Все права защищены ©
Сайт создан компанией Big Apple