Телефоны в Москве: (495) 928 6863; (495) 648 6958; (495) 287 4552
 
Публикации    Наши заказчики    Отзывы    Контакты    
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Совет Федерации
Кадастра
Роспатент Российский гуманитарный научный фонд

Глава 6. КОДИФИЦИРОВАННЫЕ АКТЫ


В системе законодательства традиционно центральное место занимают кодифицированные акты. Их особенности и значение находятся в нескольких плоскостях. С одной стороны, внимание и требовательность к этим актам предопределены тем, что они должны выполнять роль фундамента, основы законодательства. На основе их норм возникают текущие законы и подзаконные акты.  С другой стороны, особенности кодификации как специфического вида правотворчества повышают значение кодекса – результата этой систематизирующей деятельности.

Кодифицированные акты пока не в полной мере охвачены вниманием исследователей. Достаточно редки работы, посвященные именно этой юридической конструкции[1]. Чаще о кодексах говорят в связи с иерархией законов[2], либо в контексте систематизации[3]. В целом, можно констатировать недостаточную настойчивость специалистов в области теории права создать общий фундамент для отраслевых исследований. В таких условиях возрастает роль исследований об особенностях кодифицированных актов различных отраслей права. Цивилистами в этой области выполнены значительные исследования. Вопросы системы гражданского кодекса и его соотношения с основами законодательства глубоко прорабатывались в пятидесятые годы ХХ века в условиях подготовки кодификации гражданского законодательства[4], непосредственно после принятия нового кодекса 1964 года[5]. Современная кодификация гражданского законодательства превратилась в долговременный правотворческий процесс, носящий глубинный реформаторский характер, что, естественно привлекло внимание исследователей[6].

Если собственно кодексы хотя и не в полной мере, но все же разрабатывались наукой, то другие виды кодифицированных актов практически не востребованы в качестве объектов исследований. Впрочем, их возможности не в полной мере реализованы и законодателем. Представляет интерес, что в данной проблеме выступило причиной, а что следствием: теоретическая непроработанность, неясность понятий и конструкций не дали возможности законодателю грамотно задействовать разнообразные кодифицированные формы (уставы, положения, основы и т.п.), или наоборот, отсутствие законодательного статуса большинства актов предопределило их научную невостребованность. В результате комплекса обстоятельств сложилась тенденция неквалифицированного использования кодифицированных актов, в результате чего уставы становятся законами, правила и порядки издаются под названиями положений, основы переходят в разряд законов без специального наименования, а модельные акты называются законами несмотря на отсутствие их связи с законодательными органами.

Оживленные политические и юридические дискуссии не прекращаются вокруг соотношения основ и кодексов. В переломные периоды борьбы между централистскими и сепаратистскими тенденциями эти споры приобретают особую остроту. Достаточно вспомнить накал страстей относительно уровня регулирования гражданского законодательства в переломные 50-60-е годы[7]. Современное соотношение  сил и тенденций политического процесса явно свидетельствуют об актуальности вопроса соотношения понятий «основы» и «кодексы».

Современная правотворческая практика также сталкивается с определенными проблемами в использовании кодексов как формы акта. Здесь и необоснованное использование кодексов для актов текущего правотворчества, для документов субъектов РФ.

Положения, как разновидность кодифицированных актов, продолжают использоваться в современном правотворчестве. Их особенность в виде утверждения при помощи другого акта нуждается в глубоком научном исследовании. Особую актуальность приобретает этот вопрос  для тех случаев, когда орган использует положения, не смотря на то, что ему эта форма не разрешена нормативным правовым актом. Мнимая легитимность создается именно при помощи утверждения положения другим, разрешенным актом[8].

Кодифицированная форма используется для целостной  регламентации отрасли права, комплексного законодательного регулирования общественных отношений в отдельной области. Кодификация отражает более высокую меру концентрации нормативного материала в той или иной сфере общественных отношений. Эту особенность ярко осветил С.С.Алексеев: «Общие нормы, выраженные в кодифицированном акте, закрепляют юридические особенности данной отрасли, подотрасли, правового института. А это придает особую юридическую силу кодифицированным актам»[9].

Достаточно часто в качестве признака кодифицированных актов называется их центральное место в отрасли или институте права[10]. Эту роль кодифицированный акт выполняет в силу того, что он содержит всю или основную массу соответствующих норм (Жилищный кодекс РФ). Для обширных отраслей права кодекс (например, Гражданский кодекс РФ) выполняет роль фундамента, основы иных актов, которые возникают только на основании его разрешения или указания. Эти положения очень высоко поднимают планку требований к кодифицированным актам. Современные примеры не только положений, уставов, но и кодексов не выдерживают такого уровня требований.

 Текущее и кодифицированное законодательство отличается своими целями. При текущем правотворчестве законодатель ставит своей целью решение назревших конкретных вопросов политической, экономической, культурной жизни, тогда как при кодификации – кроме того, цель состоит в упорядочивании ранее изданных норм по всему кругу вопросов данной отрасли законодательства. Важным условием кодификации является также подготовленность законодательства для кодификации, определенная степень его разработанности. Это означает, что акты, подлежащие кодификации, должны представлять собой определенную, твердо сложившуюся группу, обладающую свойствами отрасли права.

Кодифицированные акты создаются с использованием специфических правил законодательной техники. Они характеризуются «большим объемом, сложной структурой, внутренней согласованностью и высоким уровнем обобщенности нормативных предписаний»[11].

Процедура кодификации более емкая и продолжительная нежели в обычный правотворческий процесс. В идеальном варианте эти работы включают ревизию действующего законодательства по предмету кодификации. С целью выявления норм, требующих отмены или изменения. Т.о., одновременно осуществляются два процесса: принятие нового акта и приведение иных актов в соответствие с ним[12]. Вследствие соблюдения указанных условий результат кодификации  действует достаточно продолжительный период времени, обеспечивая устойчивость общественных связей.

Таким образом, кодифицированные документы выделяются в системе нормативных правовых актов по содержательным и процессуальным основаниям.

Виды кодифицированных актов достаточно разнообразны. Степень разработанности учеными и активность использования законодателем отдельных видов существенно отличаются. Необходимость научного освоения  классификации данных актов усиливается тем, что ни советское, ни современное российское законодательство не установили общих и различных признаков отдельных форм кодификации. Отсутствие разработки теории терминов привело уже к определенному результату. Кодифицированные акты, практически, свелись к кодексу. Другие формы (такие как положения, уставы) перешли в разряд текущего правотворчества, утрачивая остатки признаков кодифицированных форм. Процесс этот зашел так далеко, что уже охватывает и собственно кодексы.

Кодифицированные акты разнообразны, большая их часть сохранилась еще из советского опыта.  Конституция СССР (ст. 14) упоминала такие формы как основные начала, основы. «Помимо этих форм, законодательной практике известны и другие формы кодификации – кодексы, уставы, положения»[13]. Современная доктрина называет дополнительно «закон без дополнительного наименования, модельный закон»[14]. С.С.Алексеев считает конституцию главным кодифицированным актом[15].

1) Положение представляет собой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, системы однородных органов, организаций[16]. Всего на август 2003 года действует 1831 положений разных органов государственной власти. Имеются достаточно проработанные с точки зрения законодательной техники документы, например, Положение о таможенном режиме переработки товаров под таможенным контролем[17]. Некоторые положения – объемные, сложно структурированные акты. Так, в Положении о порядке осуществления безналичных расчетов физическими лицами в РФ[18] имеются 6 глав (более 30 пунктов), в Положении о таможенном режиме состоит из 107 пунктов. Имеются значительные положения о полномочиях и статусе органов государственной власти. Например, Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 954[19].

Некоторые Положения проявили исключительную устойчивость. Так, например, действует Положение «О фирме», утвержденное Постановлением  ЦИК СССР, СНК СССР 1927 года[20], Положение «О чеках» 1929 года[21]. В целом сохранили действие 199 Положений, принятых до 12 декабря 1993 года.

Положения занимают весомое место в системе нормативных правовых актов. С советском законодательстве их использовали для регулирования основополагающих вопросов государственной жизни, некоторые из положений перешли не больше не меньше как в ранг федерального конституционного закона. Так, например, Положение о государственном флаге РФ было утверждено Указом Президента РФ от 11 декабря 1993 г. № 2126[22]. Сегодня действует ФКЗ «О государственном флаге РФ»[23]. Другие положения со временем перешли в статус федеральных законов. Так сложилась судьба Положения о третейском суде для разрешения хозяйственных споров между объединениями, организациями и учреждениями[24]. В 2002 году данный орган судебного разбирательства получил более высокий статус благодаря принятию ФЗ «О третейских судах в РФ»[25].

Не смотря на широкое использование данной формы кодифицированных актов, правотворческая практика осуществляется недостаточно компетентно. Имеется много документов, которые по содержания или с точки зрения законодательной техники не отвечают требованиям, предъявляемым к положениям. Рассмотрим типичные нарушения. Так, например, Постановлением Правительства РФ утверждено Положение о проведении государственной экспертизы условий труда в РФ[26].  В этом положении нет понятийного аппарата, оно носит технологический, процедурный характер. Этому документу больше бы подошло название «порядок», тем более, что практика принятия такого рода актов имеется. Например, Порядок срока переработки товаров, Порядок установления норм расхода или норм выхода как приложения к  другому акту[27].  Таким образом, «процедурные нормы, определяющие порядок осуществления какого-либо рода деятельности»[28] могут оформляться в виде правил.

Имеются изданные в виде положений документы, которые регулируют очень узко-специальные вопросы – надбавки к заработной плате конкретного учреждения[29]. Положение принимается в результате кодификации, которая является разновидностью систематизации. Именно этому требованию не соответствуют ситуативные документы, которые едва ли будут активно реализовываться в конкретных правоотношениях. Положение о погребении лиц, смерть которых наступила в результате пресечения совершенной ими террористической акции – пример ситуативного акта, нарушающего требования к положению как результату систематизации[30]. По содержанию, стилю, процедуре указанные положения не в полной мере оправдывают свое наименование.

Таким образом, правотворческие органы в выборе формы кодифицированного акта должны руководствоваться выработанными наукой критериями разделения таких видов как положение, правила и порядок. Из них только положение представляет собой разновидность кодифицированного акта, а другие могут использоваться для правотворческого решения технических, процедурных вопросов.

2) Правотворческие органы используют такую форму кодификации как устав. Всего действует 36 документов. Затруднения в принятии такого рода актов вызваны тем, что нет единства относительно смысла и пределов использования термина «устав». Многолетняя практика сделала его чрезмерно многозначным. Конечно, многозначных терминов множество, однако особенность данного термина в том, что разные грани его использования абсолютно несопоставимы, они возникают разным путем и имеют различные сферы применения. Показательна в этом смысле Российская юридическая энциклопедия, в статьях которой даются разные определения термина. Так, в статье, посвященной  уставу вообще, отмечается, что это «понятие, означающее основополагающий нормативный акт, которым определяется: а) правовой статус государственного… или муниципального… образования; б) правовой статус международной организации… -  в этом случае устав является формой или составной частью международного договора; в) правовой статус конкретных юридических лиц…  – в этом случае устав выступает как учредительный документ; г) организация определенной деятельности Вооруженных сил (воинские уставы)…. Названия устав в отечественной законодательной практике  также носят некоторые кодифицированные акты, утвержденные правительством (УАР, УВВТ, ТУДЖ (обобщенно именуемые транспортными уставами)»[31].



[1]Тихомиров Ю.А., Юртаева Е.А. Кодекс в системе законодательных и иных правовых актов // Журнал российского права. 1997. № 4. С. 7-13.

[2] Толстик В.А.Иерархия источников российского права. Н.Новгород, 2002. – 215с.

[3] Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н. Братуся, И.С. Самощенко. М.: Госюриздат, 1962. – 575 с.

[4] Братусь С.Н. О соотношении Основ гражданского законодательства Союза ССР и гражд. кодексов союзных республик // Сов. юстиция. 1957. № 3; Венидиктов А.В. О системе гражданского кодекса СССР // Сов. гос. и право. 1954. № 2; Дозорцев А.В. О предмете советского гражданского права и системе гражданского кодекса СССР // Сов. гос. и право. 1954. № 4.

[5] Поленина С.В.  Основы гражданского законодательства и гражданские кодексы. М.: Юрид. лит-ра, 1968. – 161 с.

[6] Маковский А.Л. Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика.  / Сб. памяти С.А. Хохлова. М.: Междунар. центр финансово-экономического развития, 1998. – 478 с.; Решечников И.В., Ярков В.В. Гражданское право и гражданский кодекс в современной России. М.: Изд-во НОРМА, 1999. – 312 с.

[7] Новицкая Т.Е. Неизвестные страницы истории создания Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. // Сов. гос. и право. 1990. № 10. С. 112-123; Толстой Г.К. Кодификация гражданского законодательства. Дис. на соиск. уч. стен. док. наук. М., 1970.

[8] Намеченная нами проблемы не ограничивается рамками положений – она  гораздо шире и в целом может быть сформулирована как сила и статус приложений к правовым актам.

[9] Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций в 2-х томах. Свердловск. Т.2. 1973. С.55-56.

[10] Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций в 2-х томах. Свердловск. Т.2. 1973. С.55-56; Российская юридическая энциклопедия. М., 1999.  С. 1288.

[11] Российская юридическая энциклопедия. М., 1999.  С. 1288.

[12] Это правило столь очевидно необходимо, что любой правотворческий процесс выиграл бы от его исполнения.

[13] Чхиквадзе В.М., Керимов Д.А. Роль советской правовой науки в совершенствовании законодательства /  Сб. Вопросы кодификации. М., 1957. С. 22.

[14] Российская юридическая энциклопедия. М., 1999.  С. 992.

[15] Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций в 2-х томах. Свердловск. Т. 2. 1973. С.55-56.

[16] Российская юридическая энциклопедия. М., 1999.  С. 1289; Чхиквадзе В.М., Керимов Д.А. Роль советской правовой науки в совершенствовании законодательства /  Сб. Вопросы кодификации. М., 1957. С. 23.

[17] Российская газета от 24.05.2003 № 98.

[18] Вестник Банка России. 2003. № 24.

[19] СЗ РФ. 1999. № 32. Ст. 4043.

[20] Собрание законов и распоряжений Рабоче – Крестьянского Правительства СССР. 1927. № 40. Ст. 394, 395.

[21] Собрание законов и распоряжений Рабоче – Крестьянского Правительства СССР. 1929. № 73. Ст. 696, 697.

[22]  Собрание актов Президента и Правительства РФ от 20.12.1993. № 51. Ст. 4928.

[23] ФКЗ от 25 декабря 2000 года № 1-ФКЗ (с послед. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2000. № 52 (Часть I). Ст. 5020.

[24] Утверждено постановлением Госарбитража при Совете Министров СССР от 30 декабря 1975 г. № 121 // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. 1976. № 6.

[25] СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3019.

[26]  Постановлением Правительства РФ от 25 апреля 2003 г. № 244 // СЗ РФ.2003. № 18. Ст. 1716

[27] Российская газета от 24.05.2003 № 98.

[28] Российская юридическая энциклопедия. М., 1999.  С. 1290.

[29] Например, Постановление Минтруда России от 18 апреля 2003 г. № 19 «Об утверждении Положения о порядке исчисления стажа работы для выплаты ежемесячной надбавки за выслугу лет к должностному окладу работников Российского государственного военного историко-культурного центра при Правительстве РФ» // Российская газета от 22.05.2003. № 96.

[30] Утверждено  Постановлением Правительства РФ от 20 марта 2003 г.  № 164  //  СЗ РФ.2003. № 12. Ст. 1139.

[31] Российская юридическая энциклопедия. М., 1999.  С. 3025-3026.


В статье «кодифицированный акт», подготовленной для той же энциклопедии А.С.Пиголкиным, предложено более обширное понимание термина: «Уставы – это комплексные  нормативные акты, регулирующие правовое положение определенных органов и организаций (Устав ЦБ) либо ту или иную форму государственной, в первую очередь хозяйственной деятельности (ТУЖД, УВВТ). В форме устава также формулируются основные нормы, определяющие правовой статус ряда субъектов РФ, структуру, полномочия и организацию деятельности их государственных органов»[1].

Уставы являются традиционной формой отечественного законодательства. Сохраняют свое действие некоторые акты союзного уставного правотворчества. Например, Устав автомобильного транспорта[2] был принят в 1969 году. В него периодически вносятся изменения и дополнения, последнее в апреле 1995 года. Устав внутреннего водного транспорта[3] действует с 1955 года. В современной правотворческой практике наметилась тенденция повышения статуса такого рода уставов за счет их перепринятия в качестве федеральных законов. Начало этой новелле положено Транспортным уставом железных дорог РФ, принятым в форме закона в 1998 году[4]. К сожалению, этот документ оказался недолговечным, так как его место в 2003 году занял ФЗ «Устав железнодорожного транспорта РФ»[5].

Постепенно вытесняются уставы как наименование актов, регулирующих отдельные виды деятельности. Например, Устав внутреннего водного транспорта Союза СССР 1955 года[6] фактически утратил силу в связи с  принятием  Кодекса  внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07.03.2001 № 24-ФЗ[7].

Учредительные акты субъектов Российской Федерации с наименованием «устав» воспринимаются исключительно негативно, так как они выступают формальным доказательством неравенства субъектов- нереспублик с республиками.  Действительно, термин «конституция» куда более значителен в сравнении с «уставом».

Отсутствие законодательного решения относительно уставов в системе нормативных правовых актов способствует вынесению двусмысленных судебных решений. Кажущуюся терминологическая неопределенность используется для нарушения прав граждан. Например, Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ 16 ноября 2001 года было рассмотрено дело № 19-ГО 1-7[8] о нарушении избирательных прав. Спор этот завершил беспринципную историю регионального правотворчества. Достаточно сказать, что оспариваемая норма была исключена Государственной Думой Ставропольского края из закона по протесту прокурора. И в тот же день в тот же закон была внесена норма того же содержания[9]. В заседании Верховного Суда РФ представитель Генеральной прокуратуры РФ заявил, что «устав – это не закон, а устав». Именно поэтому не надо  искать соответствия между уставом и законами. Уставного суда в крае нет,  а устав – это не закон. На основании сочетания данных неюридических обстоятельств было вынесено решение, нарушившее избирательные права граждан. Этот неоднозначный пример правоприменительного  толкования термина не может повлиять на устойчивую тенденцию перехода уставов в разновидность законов.

В пределах настоящего исследования не ставится задача осветить все сферы использования термина «устав». За пределами данной работы остаются многие проявления, которые не охватываются понятием формы права. Так, например,  имеется гражданско-правовая сфера использования уставов как учредительных документов юридических лиц.  Имеется международная практика уставных форм. Ограничив себя пределами отечественного опыта и системой нормативных правовых актов, можно сделать вывод, что современный законодатель двигается по пути использования уставов как разновидности законов. На примере учредительных документов субъектов РФ этот переход определенно произошел. Уставы как акты о видах деятельности находятся в переходном состоянии, но тенденция совершенно очевидна.

3) Модельный закон относится к разновидности кодифицированных актов. Он представляет собой «типовой акт, содержащий рекомендации для деятельности нижестоящих органов законодательной власти, варианты возможных правотворческих решений. Модельные законы используются для унификации, достижения максимального единства правовых систем государственных образований, входящих в состав федерации»[10]. Этот документ выделяется из числа кодифицированных актов. Во-первых, использование термина «закон» в данном контексте является условностью, т.к. законодатель, как правило, в создании модельных актов не участвует. Такие документы вообще не являются нормативными, не имеют властной природы; они носят рекомендательный, направляющий характер. Одновременно очевидна их систематизирующая роль. Принципиальная особенность модельных законов в том, что они не возникают в результате систематизации, а сами эти документы выполняют систематизирующую роль, т.к. на их основе могут возникнуть единообразные нормативные правовые акты.

Сфера регулирования модельных законов отличается разнообразием. Разрабатываются подобные документы разными органами и лицами. В этом качестве выступают ученые, научные коллективы, органы государственной власти, экспертные и аналитические организации, внутригосударственные и международные инстанции.

Некоторое применение модельные акты нашли в области правового регулирования государственной службы субъектов РФ. Например, Государственным институтом регионального законодательства администрации Иркутской области разработан модельный кодекс областной (краевой) государственной службы[11]. Проблема модельных актов разрабатывается специалистами в уголовном праве[12]. Гражданское законодательство также взаимодействует с модельными актами. Так, например, разработан Рекомендательный законодательный акт «Об обществах с ограниченной ответственностью». Это документ известен также под названием «Модельный закон об ООО». Он утвержден Межпарламентской Ассамблеей (МПА) СНГ 2 ноября 1996 г.[13] В конституционном праве применение модельных законов осваивается в области законодательства о конституционных (уставных) судах субъектов РФ. Полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ М.А.Митюков в  предложил два варианта решения проблемы модельного правотворчества: «1) модельный закон одобряется Советом Федерации и рекомендуется субъектам в качестве образца для работы над законами о конституционных и уставных судах; 2) модельный закон разрабатывается и рекомендуется региональными ассоциациями для своих членов – соответствующих субъектов Федерации»[14].

Кроме наименования закон используются и другие. Например, Модельный вариант программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства в помощь разработчикам программ субъектам РФ и муниципальных образований[15].

Представляется, что перспективы использования модельных актов  очевидны для законодательства субъектов РФ. В зависимости от централистских тенденций возможно расширение сферы их использования от предметов совместного ведения вплоть до предметов ведения субъектов Федерации. Для регионального законодателя модельный акт, рекомендованный федеральной властью, может послужить качественной основой его правотворчества. Реализации этой идиллической картины может иметь место только в условиях разумно сочетания власти на разных уровнях.

4) Особую разновидность кодифицированных федеральных законов образуют основы законодательства, основы, основные принципы. «Отнесение такого закона к разряду кодификационных определяется в зависимости от его содержания, объема и сферы регулирования, направленности на объединение действующих норм и одновременное внесение нормативных новелл»[16].

Эта правовая конструкция была востребована советским государством, что предопределяло соответствующие исследования. Так В.М. Чхиквадзе и Д.А. Керимов в 1957 году об этих актах писали следующее: «Основными началами» или «Основами» должны объединять такой материал, который определяет общие принципы регулирования тех или иных отношений и наиболее существенные условия их применения. В этих кодификационных формах должны объединяться такие общие, обязательные для территории всей страны правовые положения, на основе которых и во исполнение которых союзными республиками должны быть изданы свои кодексы, конкретизирующие общесоюзные законы»[17].

В истории отечественного права именно основы закладывали фундамент большинства отраслей права, в том числе гражданского. Сегодня эта форма используется редко и латентно, только для осуществления федерального регулирования вопросов совместного ведения.

Не смотря на то, что современная российская Конституция  не включила в число наименований актов термина «основы», такие акты не прекратили своего существования. Так, действуют Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан, об архивном фонде РФ, о нотариате, пятый раздел Основ гражданского законодательства Союза ССР всего 5 документов, принятых до 12 декабря 1993 года. Централизация государственной власти, вероятно, приведет к дальнейшему изменению статуса основ до модельных законов. В доказательство выявленной тенденции приведем пример такого перехода: Решение от 10 февраля 1995 года «Об основах таможенных законодательств участников СНГ»[18]. Пока же основы тяготеют к такой форме как «закон без дополнительного наименования». Например, ФЗ «Об основах государственной службы РФ», «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». По своему месту в иерархии правовых актов – это федеральные законы, а по функциональной роли – основы. Эта мягкая форма кодификации приемлема и для субъектов РФ. Правда, это возможно лишь при снятии субъективно-амбициозных мотивов предпочтения в качестве наименования именно «кодекса».

Тем не менее, российские ученые предпринимают определенные попытки преломления данной формы к современному законодательству. Так, известно следующее определение основ – «это федеральный  акт, содержащий принципиальные, наиболее общие нормы по предмету совместного ведения РФ и ее субъектов, которые должны развиваться и конкретизироваться в нормативных актах, принимаемых субъектами РФ. Основы законодательства обычно стоят во главе тех или иных отраслей либо институтов права, имеют крупные, обособленные разделы, главы. В них ставятся цели, единые для всех субъектов Федерации принципы регулирования, даются определения важнейших понятий, используемых в соответствующей сфере»[19].

Исследователями отмечалось, что в действующем законодательстве и правотворческой практике «статус основ, возможность их развития в федеральных или региональных нормативных правовых актах… четко не разработан. Современная теория правотворчества предлагает рассматривать их как базовые законы, вводящие «общие принципы и режимы правового регулирования, которые  получают затем развитие в видовых законах»[20]. В развитие основ кодексы призваны осуществлять непосредственное нормативное регулирование в отдельных отраслях права. Эта модель прерывается, так как «на практике изданием федерального кодекса нередко отменяется действие основ законодательства по аналогичному вопросу, с чем нельзя согласиться»[21]. Действительно, подобные отмены  имели место. Так, например, Основы лесного законодательства РФ, принятые в 1993 году были отменены Лесным  кодексом РФ 1997 года и это не единственный случай. Причина подобного правотворческого решения связана с тем, что Конституция РФ коренным образом изменила распределение предметов ведения и полномочий между государством в целом и субъектами. Именно в связи с новым порядком правового регулирования соответствующих отношений пришлось пожертвовать некоторыми основами.

Вопрос о формах нормативных правовых актов, принимаемых по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов, был предметом обсуждения «круглого стола» «Российская Федерация и ее субъекты: проблема укрепления государственности»[22]. Участники круглого стола отметили, что на федеральном уровне весьма актуален возврат к законам типа основ законодательства взамен господствующих ныне кодексов по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов. На региональном уровне важно скорейшее принятие законодательных актов по предметам исключительного ведения субъектов.

Не смотря на достаточно авторитетные и оживленные дискуссии относительно возможности использования советского правотворческого опыта реализации системы «основы» – «кодексы», законодатель к ним не проявляет никакого интереса. Вследствие этого удел современных основ только в виде «федеральных законов без дополнительного наименования».

5) Наиболее проработанной разновидностью кодифицированных актов, бесспорно, является кодекс. Определенную роль в этом сыграло созвучие слов «кодификация» и «кодекс», что популяризирует последний. Наименование это получило распространение не только в юридической материи, но и за пределами, на грани между правом и моралью. Мы имеем в виду Моральный кодекс строителя коммунизма[23], Кодекс чести судей[24], Кодекс чести таможенника[25]. Трудно найти рациональное объяснение такому выбору названия. Оно видится в желании авторов подчеркнуть значимость и какую-то связь с правом и государством своих произведений. Современным сторонникам подобных конструкций следует учитывать, что объединение юридических форм и нравственного содержания обречено на неудачу вследствие разной природы этих регуляторов (мы имеем в виду право и мораль).

На латыни кодекс означает книга. Кодекс – это систематизированный свод актов, правил и норм, который единообразно регулирует определенную сферу общественных отношений. Достаточно полное определение сформулировано в Российской юридической энциклопедии. Кодексы – это «крупные сводные акты, детально и конкретно регулирующие определенную сферу отношений и подлежащие непосредственному применению. Кодекс либо полностью поглощает все нормы соответствующей отрасли (УК), либо содержит основную по объему, самую важную часть таких норм (ГК, ТК). Наряду с принципами и дефинициями  в кодексах формулируются также нормы непосредственного регулирования, которые составляют основное их содержание»[26]. Он имеет широкую сферу применения в рамках отрасли права, поскольку объединяет нормы всех ее основных институтов.



[1] Российская юридическая энциклопедия. М., 1999.  С. 1289.

[2] Утвержден постановлением Совета Министров РСФСР от 8 января 1969 г. № 12  //   Документ опубликован не был.  – К+.

[3] Утвержден Постановлением Совета Министров СССР от 15 октября 1955 г. № 1801 //

 Свод законов СССР. Т. 8. С. 199.

[4]   СЗ РФ от  12.01.1998. № 2. Ст. 218.

[5] СЗ РФ от 13.01.2003. № 2. Ст. 170.

[6] Свод законов СССР. Т. 8. с. 199.

[7] СЗ РФ от 12.03.2001. № 11. Ст. 1001.

[8] Текущий архив Верховного Суда РФ.

[9] Речь идет о ч. 1 ст. 13 Закона Ставропольского края от 31.12.1996 № 48-кз «О статусе депутата, члена выборного должностного лица местного самоуправления в Ставропольском крае» в редакции Закона Ставропольского края от 1.10.2001 г., п. 4 ст. 50 Закона Ставропольского края от 1.10.1997 г. № 26-кз «О выборах депутатов Государственной думы Ставропольского края».

[10] Российская юридическая энциклопедия. М., 1999.  С. 993.

[11] Модельный кодекс областной (краевой) государственной службы / Сб: Модельные правовые акты. Выпуск 2. Иркутск, 1995. С. 59.

[12] Волженкин Б.В. Модельный Уголовный кодекс для государств – участников СНГ и новое уголовное законодательство России / Проблемы уголовного права в связи с реформой уголовного законодательства. Сборник научных трудов. М., 1997.

[13] Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи СНГ.  №12.

[14] Митюков М. Конституционные (уставные) суды: от теории вопроса к практике решения // Российская юстиция. 2000. № 4.

[15] Сборник действующих законодательных, директивных и организационно-методических документов по  реформированию жилищно-коммунального хозяйства. М., 1998.

[16] Российская юридическая энциклопедия. М., 1999.  С. 993.

[17] Чхиквадзе В.М., Керимов Д.А. Роль советской правовой науки в совершенствовании законодательства /  Сб.: Вопросы кодификации. М., 1957. С. 22.

[18] Бюллетень международных договоров. 1995. № 9.

[19] Российская юридическая энциклопедия. М., 1999.  С. 992.

[20] Российское законодательство: проблемы и перспективы. М.: Изд-во «БЕК», 1995, с. 86.

[21] Тихомирова Ю.А., Юртаева Е.А. Кодекс в системе законодательных  иных правовых актов // Журнал российского права. 1997. № 4. С.  8.

[22] Государство и права. 2001. № 7. С. 89.

[23] Программа Коммунистической партии СССР.

[24] Утвержден  Постановлением Совета судей РФ от 21 октября 1993 года // Юридический вестник. 1993. № 23/49. С. 12 - 13.

[25] Приказ  ГТК РФ от 03.09.1997 № 530 // Таможенный вестник. 1997. № 20.

[26] Российская юридическая энциклопедия. М., 1999.  С. 992.


Исследование сущности кодексов существенно затруднено отсутствием законодательного определения. Проект ФЗ «О нормативных правовых актах РФ» предпринял попытку восполнить этот пробел. Им предложено следующее  определение кодекса – «это систематизированный акт, принимаемый по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, требующим единообразного регулирования; кодекс содержит все или основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений»[1].

Кодексы могут быть подвергнуты классификации по разным основаниям.  Так, например, «кодексы подразделяются на отраслевые и комплексные (межотраслевые). Первые регулируют конкретную сферу общественных отношений, определяющую деление права на отрасли и институты. Это УК, УПК, ГК, КЗоТ и др. Комплексный кодекс систематизирует нормы, которые собраны вместе не по отраслям права, а по иным основаниям (сфера государственной деятельности, отрасль хозяйства или социально-культурного строительства) и объединены компетенцией, общими принципами регулирования (ЛК, КТМ, ТУЖД и др.)»[2]. В зависимости от предмета правового регулирования выделяют кодексы материальные (ГК РФ, ТК РФ)  и процессуальные (АПК РФ, ГП РФ). Большая часть кодексов описывает необходимое, желаемое, допустимое поведение. В таком положительном подходе правонарушения представляют собой не соблюдение правовых норм положительного содержания (ТК РФ, ГК РФ). Некоторые кодексы имеют исключительно репрессивный характер, они описывают недопустимое, противоправное поведение и устанавливают меры юридической ответственности (УК РФ, КоАП РФ).

С точки зрения законодательной техники «кодекс отличается достаточно сложной структурированной системой. Нормативные понятия, принципы и предписания отдельных правовых институтов объединяются в параграфы, главы, разделы, подразделы, части. Основу для регулирования отдельных институтов могут создавать нормы, объединенные под названием «общие положения» или «основные положения», которые обычно являются начальными статьями всего кодекса или его частей, разделов»[3]. Повышение юридической техники законодателя несколько пошатнуло значение указанных признаков как профилирующих именно для кодекса. Действительно, законы последних десяти лет по нарастающей приобретают вид: общие положения – основное содержание – заключительные положения. Это и достоинство и недостаток одновременно. Увлечение законодателя определительно-установочными нормами приводит к тому, что определения разных законов противоречат друг другу. Во избежание коллизий, которые стали многочисленными, была изобретена специальная формулировка «определения для целей настоящего закона». 253 действующих закона используют в общих положениях именно указанную формулировку[4].

Особую важность для характеристики кодексов играет устойчивость, сформированность общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования данного акта. Это свойство приобрело острый характер в связи с существенным расширением использования формы кодекса законодателем. За последнее десятилетие появились кодексы с новыми предметами правового регулирования: Таможенный кодекс РФ[5], Градостроительный кодекс РФ[6], Бюджетный кодекс РФ[7], Налоговый кодекс РФ часть первая и  часть вторая[8].

При их принятии наряду с содержательными вопросами обсуждались и систематические, в том числе нужны ли вообще такие акты. Отрицательных мнений было достаточно. Сегодня можно подвести промежуточные итоги устойчивости новых кодексов, которые подтверждают отрицательные прогнозы.

Часть вторая Налогового кодекса РФ за три года менялась 30 раз, а с 1 января 2004 года вообще будет действовать в новой редакции. Часть первая НК РФ менялась 11 раз и также подготовлена новая редакция документация. Схожая история у Таможенного кодекса РФ (изменялся 10 раз, пять раз был предметом рассмотрения Конституционного Суда). В его развитие принят 151 подзаконный акт. Бюджетный кодекс РФ изменялся 12 раз за три года.

Относительную устойчивость демонстрирует Градостроительный кодекс РФ. Он менялся только 2 раза. Объяснение его устойчивости может быть в опережающем принятии Закона РФ «Об основах градостроительства в РФ»[9]. К сожалению, законодатель не продолжил в полной степени отечественной традиции двухуровнего регулирования «основы-кодексы», так как в ст. 73 Кодекса Основы  признаны утратившими силу.

 Несравнимой устойчивостью отличались кодексы СССР. Так, например, КЗоСБ изменялся 8 раз с 1969 по 1995 годы, причем большая часть новелл была введена в период новейших реформ.

Вызывает беспокойство желание законодателей еще более расширить использование в правотворческой практике кодексов как формы закона. Так, высказываются предложения о разработке хозяйственного, торгового кодексов, и даже кодексов отдельных видов службы (дипломатической, пограничной). Представляется, что объективных оснований на увеличения числа кодексов нет. Ю.А.Тихомиров и Е.А.Юртаева полагают, что «вряд ли оправдано использование наименования «кодекс» для акта, который ни по содержанию, ни по уровню законодательного обобщения не может претендовать на такую форму»[10]. В качестве примера они приводят Кодекс областных государственных должностей Иркутской области.

Кодексы отличаются от иных систематизированных актов особым положением не только в общей иерархии нормативных правовых актов, но и среди актов, равных по формальным признакам. То есть, кодексы хотя и являются федеральными законами, устанавливают нормы, возвышающие их над законами-некодексами. Эта тенденция получила наименование – самопровозглашение. Кодексы республик в СССР, как правило, не имели подобных правил (см. КЗоТ РСФСР, ЖК РСФСР). Редкие примеры такого рода все же были, но они представляли собой исключение из общего правила. Например, КоАП РСФСР, имел положение о его верховенстве в системе административного законодательства. Новелла отечественного правотворчества в виде самопровозглашения успела достаточно оформиться, став практически правилом. Так, ст. 5 Трудового кодекса РФ установила положение о том, что нормы трудового права, содержащиеся в иных законах, должны соответствовать настоящему Кодексу, аналогичные нормы содержатся в ст. 1.1 Кодекса об административных правонарушениях РФ, в ст. 3 Арбитражного процессуального кодекса РФ. Впрочем, имеются и исключения, например, Жилищный кодекс РСФСР, КЗоТ РСФСР такого ограничения не содержат. Подробнее рассмотрим эту проблему на примере ГК РФ.

Еще на стадии обсуждения проекта основного гражданско-правового акта шли дискуссии о его месте в системе нормативных правовых актов. «Правило о том, что в случае противоречия между иными законами и Гражданским кодексом подлежат применению нормы Гражданского кодекса, … из проекта Гражданского кодекса было в свое время исключено… Такой подход позволял бы правоприменителю более уверено ориентироваться  в гражданском законодательстве, ликвидировать пробелы  с помощью основных начал, т.е. принципов, закрепленных в Гражданском кодексе России, использовать гражданское законодательство как единую внутреннюю организованную и непротиворечивую систему, ликвидировать имеющиеся противоречия на основе преимущественного применения норм Гражданского кодекса»[11].  Действующий кодекс в ст. 3 содержит смягченную формулировку: «Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу», но Председателю Высшего Арбитражного Суда РФ этого не достаточно. Причиной такой оценки видится в том, что в имеющейся схеме установление непротиворечивой системы права возлагается на законодателя, а в проекте центральное место отводилось судебной власти.

Впрочем, позиция недостаточного возвышения Гражданского кодекса РФ над другими актами отрасли гражданского законодательства не единственная. На эту проблему можно посмотреть со стороны общеизвестных правил действия законов во времени в сочетании с правилами законодательной техники. Даже если ГК РФ равен всем федеральным законам, то каждый из них в любом случае будет принят позднее ГК РФ. В силу этого хронологического порядка будет действовать закон, принятый позднее. В связи с этим на законодателя возлагается обязанность не принимать акты без отмены существующих, но противоречащих новому акту. Это полезное правило заслуживает быть исполненным. Собственно, к такому же выводу, но в ином ключе, пришел В.Ф.Яковлев. Он отмечает, что отсутствие механизма решения противоречий между ГК РФ и другими законами привело к тому, что  «устранение противоречий между законами – это теперь задача законодателя, который  должен ее постоянно решать путем внесения необходимых изменений и уточнений в Гражданский кодекс и другие законы, содержащие нормы гражданского права»[12]. Различие наших мнений состоит в том, что В.Ф.Яковлев переживает о дополнительной работе законодателя, а мы считаем ее полезной и необходимой.

Порядок, при котором планируемые новеллы гражданского законодательства сочетались бы с превентивным или, хотя бы одновременным изменением ГК РФ, привел бы к существенному повышению качества такого рода инициатив. Это тем важнее, что имеется печальный опыт недостаточно продуманных, скороспелых поправок[13]. Комплексное решение путем приведения в соответствие вновь принимаемых гражданско-правовых актов и ГК РФ на стадии их принятия будет способствовать единству норм и институтов этой отрасли права.

Если кодекс (по типу конституции) провозглашает себя незыблемым, то законодатель, принимая акт с другим содержанием, нарушает федеральный закон и вводит граждан в заблуждение. Это действие похоже на правонарушение[14], но только нет соответствующей юридической ответственности. Для ее установления можно скопировать механизм защиты Конституции РФ от актов, ей не соответствующих. Но это чрезмерно громоздкая машина.

Конституционный Суд РФ не поддержал идею безоговорочного верховенства Гражданского кодекса РФ в системе федеральных законов с точки зрения конституционного текста. В 2000 году Конституционный Суд РФ установил следующее: «Противоречия же между ГК РФ и другими федеральными законами, регулирующими указанные отношения, должны устраняться в процессе правоприменения, так как Конституцией РФ не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае – федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции РФ не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой»[15].

Достаточно оригинальный путь повышения статуса ГК РФ в ретроспективном плане предлагает В.Ф.Яковлев. Он полагает, что кодекс мог бы лучше выполнить свои системообразующие функции, «если бы он был принят в качестве федерального конституционного закона. К сожалению, сложность процедуры принятия этого вида законов исключила практически возможность принятия Гражданского кодекса в качестве конституционного закона»[16]. Нам представляется, что подобное пояснение выбора вида федерального закона, в форме которого мог бы существовать ГК РФ, не соответствует сущности конституционных норм и практике правотворчества. Бесспорно, что принятие конституционного закона кратно сложнее принятия текущего законодательного акта. Но эта сложность – неизбежный спутник тех вопросов, которые могут регулироваться только конституционными актами. То есть выбрать более или менее сложный путь практически нельзя, так как конституционные законы могут быть приняты только по предметам, указанным в Конституции РФ. Гражданское законодательство к ним не относится.

 Попытки повышения значимости формы гражданского кодекса предпринимались и раньше. Так, например, О.С.Иоффе использовал по отношению к данному акту наименование «органический закон». Эту органичность он видел в том, что в нем «должна быть сосредоточена основная масса действующих гражданско-правовых норм, приведенных к тому же в стройное логическое целое»[17]. Однако термин «органические» в некоторых иностранных государствах (например, в Испании) используется для обозначения конституционных законов. Такое понимание не в полной соответствует содержанию и предназначению ГК РФ в системе законодательства.

Следует отметить, что сущность термина «кодекс» претерпела определенные изменения после трансформации советской правовой системы в российскую. Большинство отраслей в советском праве регулировалось следующим образом: на уровне СССР – основы законодательства, на уровне республик – кодексы. Отступлений от этого правила советская правовая система не знала. Устойчивость этой традиции подтверждается тем, что намерение создать общесоюзный гражданский кодекс в течение 21 года не дало никакого результата, от этой идеи пришлось отказаться. Традиции, в том числе и правовые, с трудом преодолеваются даже при наличии конституционных норм.



[1] Тихомирова Ю.А., Юртаева Е.А. Кодекс в системе законодательных  иных правовых актов // Журнал российского права. 1997. № 4. С. 10.

[2] Российская юридическая энциклопедия. М., 1999.  С. 993.

[3] Тихомирова Ю.А., Юртаева Е.А. Кодекс в системе законодательных  иных правовых актов // Журнал российского права. 1997. № 4. С.  8.

[4] Статистика дана по К+.

[5] Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 31.  Ст. 1224.

[6] ФЗ от 7 мая 1998 года № 73-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2069.

[7] ФЗ от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

[8] ФЗ от 31 июля 1998 года  № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; ФЗ от 5 августа 2000 года №117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.

[9] Закон РФ от 14 июля 1992 года № 3295-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 32. Ст. 1877.

[10] Тихомирова Ю.А., Юртаева Е.А. Кодекс в системе законодательных  иных правовых актов // Журнал российского права. 1997. № 4. С. 11.

[11] Яковлев  В.Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). М., 2000. С. 212.

[12] Яковлев  В.Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). М., 2000. С. 213.

[13] Об этой проблеме высказывались разработчики Концепции развития гражданского законодательства. См: Журнал российского права. 1999. № 2. С. 15-16.

[14] Имеются все признаки правонарушения, за исключением противоправности.

[15] Постановление Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2000 г. № 22-О «По запросу  Питкярантского городского суда Республики Карелия о проверке конституционности статьи 26 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных учреждений» // СЗРФ. № 14 от 03.04.2000. Ст. 1532. Данная правовая позиция, сохраняющая свою силу, впервые была сформулирована Конституционным Судом РФ в Постановлении от 16 июня 1998 года по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ, и неоднократно подтверждена Конституционным Судом РФ в ряде решений, в том числе в определениях от 9 апреля 1998 года № 48-О, от 12 марта 1998 года № 51-О, от 19 мая 1998 года № 62-О, от 8 октября 1998 года № 195-О.

[16] Яковлев  В.Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). М., 2000. С. 213.

[17] Иоффе О.С. Советское гражданское право. Л., 1958. С.


Современная российская правовая система фрагментарно использует модель, заложенную в советской правовой системе, частично складывается вопреки ей.  То есть, Россия в правотворчестве унаследовала опыт и части, и целого, и пытается оба их продолжать. Российская Федерация, как и некогда РСФСР, принимает кодифицированные акты как по предметам совместного ведения. Однако продолжение этой модели требует наличия общегосударственных основ, которых нет. Действуя как правопреемница СССР, Россия регулирует предметы исключительного ведения, однако делает это при помощи тех же кодексов. Таким образом, практические сложности в использовании кодексов как формы нормативного акта вызваны неопределенностью его места в общей системе. Использование кодексов по предметам совместного ведения противоречит природе этого акта как документа, содержащего все, или практически все, или хотя бы основополагающую часть правил поведения в определенной сфере общественных отношений. Понятие «предмет совместного поведения» предполагает, что на федеральном уровне даются основные, установочные положения. Субъекты государства, руководствуясь общей линией устанавливают частные правила. Не должно быть федеральных кодексов по предметам совместного ведения. В противном случае  форма (кодекс) и содержание (предмет ведения) входят в очевидное противоречие. Еще более размывается понятие кодекса использованием его для регулирования вопросов собственной компетенции субъектов РФ.

Для кодексов, в отличие от других видов кодифицированных актов, важен правотворческий орган, уполномоченый на его издание, его место в общем механизме государства. В советской правовой системе вопрос этот был решен в пользу регионального законодателя. Специфический способ возникновения Российского государства предопределил особенности государственного строительства, что в комплексе с противоречивым правовым опытом обострил проблему принятия кодексов законодательными органами субъектов РФ.

Анализ действующих кодексов свидетельствует о намерении федерального законодателя при помощи кодексов одновременно регулировать как вопросы совместного, так и исключительного ведения РФ. При отсутствии законодательного запрета пользования формой кодекса для субъектов Федерации, мы получим кодексы субъектов по предметам совместного ведения с одноименными названиями (например, Земельный кодекс РФ и Земельный кодекс Башкортостана), а также кодексы субъектов по предметам их ведения, например, кодекс субъекта о государственной службе. Эту тенденцию осудили участники круглого стола журнала «Государство и право». Так, по менению М.С.Студеникиной, «следует признать нежелательным принятые тематически идентичных кодексов на уровне Федерации, и на уровне субъекта»[1].

Не решаясь на полный запрет издания кодексов субъектами РФ, Ю.А.Тихомиров и Е.А.Юртаева высказывают две компромиссные рекомендации. Одна тяготеет к законодательной технике и указывает на избыточность одноименных кодексов. Вторая рекомендация сама является избыточной в силу витиеватого изложения и неопределенности содержания: «учитывать, что принимаемый субъектами Федерации по предметам собственного ведения закон, при условии соблюдения требований к его содержанию, оформлению и признании его отраслевой значимости может быть издан как кодекс. Но и здесь нужна оговорка: только в перспективе и по мере накопления нормативного материала»[2].

Компромиссное предложение на неопределенное время отложить разрешение принимать кодексы субъектов вредно, так как оно служит сохранению децентралистских тенденций. Действительно, выбор в наименовании для  субъекта Российской Федерации между кодексом и основами в наименьшей степени мотивируется правилами законодательной техники, системой нормативных актов. Важнее то, что кодекс – это атрибут признания и самостоятельности, признак более высокого статуса.

Высказываются и другие бездоказательные предложения. Так, В.В.Ксенофонтов считает, что принятие кодексов субъектов по предметам совместного ведения после принятия федерального кодекса «позитивно отразится на дальнейшем регулировании законодательства»[3]. Представляется, что предложение диссертанта может привести к дублированию и названий и частично содержания (а может и противоречий) актов различных уровней, стать источником противоречий между актами разных уровней. Допущение региональных кодексов вредно с психологической стороны, и вот в какой связи: Принятие кодекса законов субъектов о труде, о земле затруднит ответ на вопрос: почему не может быть регионального гражданского или уголовного кодекса, а это – путь к разрушению конституционных основ. И еще один аргумент против – хронологический. Кодификация представляет собой систематизацию сложившегося законодательства, а именно его и нет у субъектов Федерации.

Решая вопрос о разрешении (запрете) региональных кодексов следует иметь ввиду две возможные правотворческие модели. Согласно первой Федерация в основах закрепляет основные начала, их нормы – принципы, дефиниции и другие исходные нормы; основы не должны содержать норм, непосредственно регулирующих общественные отношения. О невостребованности законотворческой практикой данной модели свидетельствует полное отсутствие основ такого рода.

Вторая модель – это запрет на кодифицированные акты для законотворчества субъектов Федерации. В случае централизации термина «кодекс», он должен быть в законодательном порядке определен как акт федерального законодательства. Бесспорно, что лучше всего эту роль выполнил бы федеральный закон о системе нормативных правовых актов, определивший какие названия актов для каких целей должны использоваться. В связи с тем, что правотворчество – деятельность компетентная, значит выход за пределы названия акта, несоответствие формы и содержания можно считать правонарушением и, соответственно, основанием для отмены акта. Ввиду отсутствия данного закона запрет на региональные кодификации может проводиться только через правовое воспитание субъектов в этом духе.

Сочетание традиций и новелл государственного строительства может разрешаться на следующих основаниях. Предмет совместного ведения означает наличие двух взаимосвязанных компетенций: центральной и субъектов. Федеральный орган формулирует принципиальные положения, а на следующем уровне власти прописываются детальные правила. Однако из этого тезиса как закономерное следствие вытекает аксиома: по предметам совместного ведения должны быть федеральные основы, но не кодексы.

Что касается основ, то общеизвестно, что они являются определительно-установочным документом, тогда как кодекс комплексно и детально регулирует сферу общественных отношений. Оспорить это положение не представляется возможным. Субъект РФ в развитие основ принимает собственные акты. По своему содержанию это могут быть кодифицированные акты. Однако использовать наименование «кодекс» по отношению к ним нельзя.

Не смотря на необходимость принятия решения относительно кодифицированных актов федеральный законодатель не торопится ее решить, а правотворческие органы субъектов РФ пользуются возникшей неопределенностью.

***

Кодифицированные акты представляют собой вершину правотворческой техники. По содержанию, порядку и принятия эти акты качественно выделяются в системе нормативных правовых актов. Современному законодателю следует более взвешенно относиться к использованию такого рода форм. Угроза единства правового пространства от небрежного и ненаучного создания кодифицированных форм совершенно очевидна. Предотвращение разрушения механизма правового регулирования видится через повышение правовой культуры законодателя и принятие соответствующих материальных (ФЗ «О нормативных правовых актах») и процессуальных (ФЗ «О порядке принятия федеральных конституционных  и федеральных законов») актов. Кодексы, основы, уставы приобретают определенность за счет определения их формы как закона. Положение – это самостоятельная правовая форма, для принятия которой необходима управомочивающая норма, устанавливающая компетенцию органа.

Модельные законы получат статус акта в случае их принятия соответствующими органами. До этого момента использование в его наименовании слова «закон» не имеет оснований. Тем не менее, можно ожидать расширения сферы использования модельных актов. С одной стороны, они могут содействовать правовому воспитанию субъектов РФ в духе единства правового пространства государства. С другой стороны, имеется большой потенциал данной формы для конфедераций. Перспективность модельных актов в международно-правовой сфере предопределяется невозможностью использования внутригосударственных форм решения общих дел. Задача унификации законодательства государств-участников конфедераций может решаться посредством модельных актов. 



[1] Материалы «круглого стола» «Российская Федерация и ее субъекты: проблема укрепления государственности» // Государство и права. 2001. № 7. С. 89.

[2] Тихомирова Ю.А., Юртаева Е.А. Кодекс в системе законодательных  иных правовых актов // Журнал российского права. 1997. № 4. С. 13.

[3] Ксенофонтов В.В. Систематизация российского законодательства: принципы и процедуры. Дис. на соиск. уч. стен. канд. юрид. наук. М., 2003. С. 149.





L 2005 АНО "Центр правовых исследований и развития законодательства"
All Rights Reserved E-mail: mail@centrlaw.ru
Все права защищены ©
Сайт создан компанией Big Apple