Телефоны в Москве: (495) 928 6863; (495) 648 6958; (495) 287 4552
 
Публикации    Наши заказчики    Отзывы    Контакты    
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Совет Федерации
Кадастра
Роспатент Российский гуманитарный научный фонд

Государственное строительство в РФ: проблемы местного самоуправления


Кандидат политических наук

Емельянов Н.А.

 

 

ГОСУДАРСТВЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО В

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

Становление местного самоуправления в Российской Федерации является частью конституционной реформы, которая преследует глобальную цель — построение демократического, правового государства. Поэтому рождение этого нового властного института необходимо рассматривать в непосредственной связи с общими проблемами государственного строительства в нашей стране.

Выдающийся русский правовед XIX века А.Д. Градовский отмечал, что понятие "самоуправление" — это понятие политическое, определяемое степенью участия общества не только в административных делах местности, но и в общегосударственном управлении. Он считал, что органы самоуправления являются не только инструментом удовлетворения потребностей населения, но и средством поддержания данного государственного порядка1. Справедливость этого вывода подтверждает отечественная история, в том числе и после октябрьского периода.

Так, в 1917 году в нашей стране утвердилась высокоцентрализованная государственная власть. Местные Советы народных депутатов были превращены в нижнее звено единого государственного аппарата. Каждый их шаг направлялся вышестоящими государственными органами. Любое решение, отражавшее самостоятельность местного Совета, могло быть отменено со ссылкой на незаконность или нецелесообразность.

Сколоченные в жесткую государственную вертикаль, местные Советы были демократическим прикрытием монопольной власти партийного аппарата. От того, что Советы при своих куцых возможностях старались сделать полезное и нужное людям, их природа не менялась. Они сложились и действовали как органическая часть тоталитарного режима2.

Интерес к проблемам самоуправления в нашей стране стал возрождаться во второй половине 80-х годов, когда была признана необходимость перехода от административно-борократических методов управления к демократическим. Постепенно стал утверждаться взгляд, на местное самоуправление как на самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти. Утверждалось, что демократическое устройство общества возможно лишь при выделении органов местного самоуправления из общей системы государственной администрации3. Эта точка зрения нашла свое законодательное закрепление в ст. 3 и 12 Конституции Российской Федерации 1993 г.

Вопрос о месте и роли местного самоуправления в системе государственной власти в нашей стране не решен окончательно. В общественном мнении преобладают два взаимоисключающих друг друга течения. Сторонники первого акцент делают на независимости самоуправленческих структур от государственных. Представители второго озабочены, прежде всего, возможностью наступления управленческого хаоса или даже распада страны. Опасения и тех, и других обоснованы. Бюрократический централизм и центробежные устремления некоторых региональных лидеров — два наиболее слабых места российской государственности. Продолжается теоретический спор и в науке.

По вопросу о характере местного самоуправления издавна существуют две теории: общественная и государственная. Каждая из них имеет множество вариантов и ответвлений.

Общественная теория исходит из того, что существует два основных вида публичной власти: государственная власть и власть местного самоуправления. Первую от имени всего общества осуществляют центральные государственные органы и их представители на местах. Вторую — власть местного самоуправления — реализуют от имени местного коллектива избираемые населением органы — советы, комитеты, главы городских и сельских общин и т.д. Должностные лица общинного управления являются органами не государства, а местного сообщества. Из этого положения делается следующий вывод: самоуправляющиеся единицы являются самостоятельными юридическими лицами, всякое незаконное вмешательство государства в дела общины — нарушение ее прав. Наиболее видными представителями общественной теории местного самоуправления в нашей стране считались А.И. Васильчиков и В.Н. Лешков. Следует отметить, что эта теория оказала значительное влияние на законотворческий процесс как в пореформенной  (имеется в виду Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г.) так и в современной России.

Государственная теория трактует местное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах. Источником полномочий муниципальных органов является государственная власть. Однако, в отличие от государственного управления, местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а самими населением непосредственно и через выборных представителей. Сторонники этой теории не отрицают, что местное самоуправление обладает определенной автономией, самостоятельностью в решении местных вопросов, но при этом остается частью единого государственного механизма, элементом целостной структуры управления обществом. Создателями данной теории считаются выдающиеся немецкие правоведы Лоренц Штейн и Рудольф Гнейс. В России наиболее видными ее представителями были В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, М.И. Свешников, Н.И. Лазаревский и др. В отечественной юридической науке государственная теория преобладала в конце XIX  — начале XX века. В настоящее время по степени влияния на законотворческий процесс и практику строительства местного самоуправления, она уступает общественной теории. Это объясняется, видимо, условиями переходного периода от тотальной регламентации жизнедеятельности общества со стороны государства к демократическим методам управления.

Обе теории, на мой взгляд, содержат как правильные, так и неверные выводы. Общественная теория совершенно обоснованно проводит мысль о том, что органы местного самоуправления должны быть выделены из общей системы государственной администрации. Именно поэтому в ней пытались и пытаются найти опору в борьбе против чрезмерной централизации. В тоже время не соответствует действительности положение о полной обособленности местного самоуправления от органов государственной власти. Правильным является вывод государственной теории о тесной взаимосвязи государственной власти и власти местного самоуправления. Не вызывает сомнения и провозглашаемый ею приоритет государственной власти (как власти, выражающей интересы всего общества) по отношению к власти территориального коллектива. В то же время, чрезмерный акцент на существующую в реальной действительности иерархию этих двух властей может привести к усилению бюрократической опеки над самодеятельностью населения на местах (а в наших условиях и к выхолащиванию самой идеи местного самоуправления).

Очевидно, что в управлении местными делами неразрывно переплетаются и общественные и государственные черты. Это позволяет сформулировать комплексный подход к решению вопросов местного самоуправления в нашей стране, объединяющий наиболее адекватные современным условиям выводы обеих теорий. По пути такого объединения уже пошли страны Западной Европы. Об этом свидетельствуют реформы местного самоуправления 80-х годов.

В специфический условиях переходного периода, переживаемого нашей страной, краеугольным камнем такого комплексного подхода должна стать идея сочетания самостоятельности местного самоуправления, достаточной для удовлетворения насущных потребностей населения, с ответственностью, способствующей укреплению российской государственности.

Каковы критерии, определяющие степень самостоятельности органов местного самоуправления?

Они были достаточно четко определены в работе Л.А. Велихова "Основы городского хозяйства", опубликованной в 1928 г. Перечислим некоторые наиболее важные из них:

— наличие выборных органов ("... территориально ограниченный выборный принцип, который всегда сопутствует местному самоуправлению ...");

— наличие собственной компетенции ("... разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т.е. ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению ...");

— наличие собственных доходных источников ("... более или менее самостоятельные источники средств ...").

Все эти критерии  самостоятельности местного самоуправления довольно последовательно закреплены в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (см. Соответственно: ст. 6; 14-17; 35-36).

Однако, практика реформирования местной власти на принципах самоуправления свидетельствует о том, что желаемое далеко от действительности.

Что мешает становлению полноценной системы местного самоуправления? В первую очередь следует выделить две основные причины:

— сопротивление бюрократического аппарата;

— отсутствие полноценной законодательной базы, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Характеризуя борьбу за реализацию конституционных принципов местного самоуправления, Л. Гильченко в статье "Новый этап реформирования местного самоуправления" выделяет три основных категории государственных структур и чиновников. Их объединяет неприятие не тех или иных моделей организации, а самих принципов местного самоуправления. К первой группе от относит чиновников среднего уровня рядя федеральных министерств и ведомств, прежде всего тех, в принципах работы и взаимодействия которых с регионами предполагаются кардинальные изменения. Их позиция выражается в "тихом саботаже",  затягивании подготовки необходимой для реализации закона нормативной базы. Меры нейтрализации сопротивления этой группы при наличии политической воли могут быть достаточно простыми и эффективными — "власть употребить".

Ко второй группе относятся руководители органов государственной власти (прежде всего исполнительной) ряда регионов. Ими движет желание сохранить не только определенный объем властных полномочий, но и, что гораздо существеннее, реальное обладание и распоряжение собственностью. Без прямой, активной и целенаправленной поддержки центра рассчитывать на успешное проведение реформы в этих регионах не приходится.

К третьей группе относятся многие назначенные главы местных администраций, предпочитающие в сегодняшних экономических условиях подчинение одному "хозяину" самостоятельности, чреватой ответственностью перед населением. В связи с тем, что выборы в органы местного самоуправления завершаются, влияние этой группы сопротивления резко уменьшается4.

Определяя сущность местного самоуправления, Л.А. Велихов писал, что это "власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью...". Отсутствие полноценной законодательной базы — одно из серьезных препятствий на пути реформирования местной власти на принципах самоуправления.

В самое ближайшее время необходимо принять целый ряд федеральных законов:

— об основах муниципальной службы;

— о порядке формирования муниципальной собственности;

— о государственных минимальных социальных стандартах;

— о муниципальных землях и др.

Отсутствует необходимая правовая база и в субъектах Федерации. По данным Министерства Юстиции Российской Федерации (с 3 июня 1995 г. на него была возложена обязанность юридической экспертизы правовых актов субъектов Федерации) из 68 правовых актов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления, представленных на экспертизу, только 4 соответствовали Конституции Российской Федерации и действующему законодательству.

Одним из концептуальных положений теории местного самоуправления в России является то, что в организационном плане муниципальные органы не входят в систему органов государственной власти. Не существует прямого подчинения органов местного самоуправления государственной администрации. В остальном же государственная власть и местное самоуправление обречены на взаимодействие. В сущностном плане и государственная власть и местное самоуправление — разные формы единой власти народа (ст. 3 Конституции). Нет ничего бесплоднее попытки построить систему местного самоуправления путем тщательного разграничения интересов местных и государственных органов, считал один из наиболее видных сторонников государственной теории А.Д. Градовский. Попытка обосновать систему самоуправления при помощи идеи "местности" имеющей свои интересы, отличные от государственных, является весьма привлекательной, но едва ли применимой на практике5.

Закон 1995 г. уделил большое внимание полномочиям органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов относительно местного самоуправления (см. ст. 4-5).

Согласно закону (ст. 49) органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед государством в случае нарушения Конституции Российской Федерации, конституции (Устава) субъекта Федерации, федеральных законов или законов субъекта Федерации, а также Устава муниципального образования.

Статья 49 (часть 2) содержит механизм правовой ответственности органов местного самоуправления. Сначала суд должен установить нарушение законности органами или должностными лицами местного самоуправления. Далее на основании решения суда законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может обратиться в высшую судебную инстанцию соответствующего уровня за исключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, Конституции (Уставу) субъекта Федерации, федеральным законам, законам субъекта Федерации, Уставу муниципального образования. Заключение суда служит основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти данного субъекта Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа, выборного должностного лица местного самоуправления.

Принцип ответственности местного самоуправления перед государством трудно поставить под сомнение, он вытекает из требования единства государства. Однако, в Федеральном законе, как мы убедились, речь идет главным образом о традиционных формах контроля — судебном контроле за законностью актов и действий муниципальных органов и прокурорском надзоре за исполнением законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления. Нам представляется, что, не умаляя роли суда и прокуратуры, необходимо развивать и иные формы контроля за деятельностью местной власти, прежде административный контроль. Думается, что в этом плане было бы полезно обратиться к зарубежному опыту.

Наибольший интерес для нас представляет опыт федеративных государств. Так, в США административный контроль за муниципальным управлением складывался в соответствии с концепцией производности органов местного самоуправления от власти штатов. Все многообразие форм и методов административного контроля штатов над местным самоуправлением можно разделить на два типа: прямой и косвенный контроль. К прямому контролю относятся:

— требования о предварительном одобрении штатом действий местных органов самоуправления;

— назначение или смещение штатом местных должностных лиц;

— издание распоряжений и указов, обязательных для органов местного самоуправления;

— поддержание различных стандартов посредством инспекций, осуществляемых штатом;

— передача функций местного самоуправления администрации штата.

Косвенный административный контроль включает следующие возможные действия должностных лиц штата:

— предоставление местным органам советов и информации;

— требования к местным органам власти предоставлять администрации штатов доклады по различным вопросам;

— пересмотр решений органов местного самоуправления;

— предоставление штатами муниципалитетам целевых субсидий при условии строгого соблюдения определенных требований и стандартов.

Со времен рузвельтовского "Нового курса" неуклонно расширялись отношения федеральных органов с муниципалитетами. В настоящее время они приобрели систематический характер, сложились стабильные формы, главными из которых являются федеральные программы различных экономических, социальных и административных мероприятий (от местного планирования и жилищного строительства до гражданской обороны), рекомендуемые местным властям. Юридически не обязательные для последних они формально не нарушают конституционных гарантий верховенства штатов над местным управлением. Однако принятие муниципалитетом финансовой и технической помощи федеральной власти,  подкрепляющей программу, означает, что он должен следовать всем ее предписаниям6.

В Германии в соответствии с видами полномочий общин государственный надзор подразделяется на правовой и отраслевой7.

Правовой надзор распространяется на собственные полномочия органов местного самоуправления. Он ограничивается проверкой не целесообразности, а правомерности управленческой деятельности общины при выполнении закрепленных в законе или добровольно принятых на себя полномочий и обязательств в сфере публичного права.

Для выполнения своих функций органы правового надзора правомочны:

— запрашивать информацию о деятельности общин;

— опротестовывать противоправные решения и действия общин и требовать их отмены;

— принимать постановления, содержащие требования, которые община обязана выполнить в соответствии с законом.

Если община отказывается выполнять возложенные на нее по закону обязанности, то надзорный орган правомочен провести необходимые действия самостоятельно и за ее счет. Орган правового надзора также правомочен назначить специального уполномоченного для выполнения отдельных или всех функций общины, если управление ею в значительной степени не соответствует требованиям закона. Может быть использована и самая крайняя мера воздействия — роспуск представительного органа и назначение новых выборов совета и бургомистра. Основание для принятия такого решения — невозможность устранения противоправного состояния иными средствами.

Община имеет право обжаловать решение органа правового надзора в административном суде. Обжалованию в качестве первичного юридического действия должно предшествовать возражение против принятого решения.

Отраслевой надзор осуществляется за деятельностью общины в сфере делегированных полномочий. В отличии от правового надзора, в рамках которого может контролироваться только соблюдение законов, отраслевой надзор охватывает проверку и правомерности, и целесообразности действий органов местного самоуправления. В большинстве случаев специальные законы определяют орган, осуществляющий отраслевой надзор. Если специальный закон отсутствует, то орган правового надзора выполняет и функции отраслевого надзора.

Органы отраслевого надзора обладают правом на получение информации. Они могут также давать общинам указания по поводу осуществления делегированных полномочий. Другие функции эти органы не осуществляют. Если община не выполнит указание, орган отраслевого надзора может обратиться в орган правового надзора с просьбой о принятии необходимых мер, в том числе применении механизма принудительного действия.

Таким образом, в сфере собственных полномочий общин надзор ограничивается контролем за соответствием их действий законодательству. В отношении делегированных полномочий надзор осуществляется также и за тем, каким образом выполняются те или иные поручения. Все это позволяет интегрировать местное самоуправление в общую систему организации политической власти.

Формирование продуманной системы административного контроля — насущная задача реформы местного самоуправления и у нас в стране.

Только интегрированные в общую систему организации политической власти, и в то же время обладающие определенной самостоятельностью (самой широкой в решении вопросов местного значения), органы местного самоуправления станут тем институтом власти, который будет способствовать укреплению российской государственности.

  

Примечания:

 

1 Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1883. С. 20-21.

2Слива А.Я. Пора возвращаться в мир. От системы Советов к парламентаризму и местному самоуправлению // Народный депутат. М., 1992. № 2. С. 64.

3 Овчинников И.И. Местное самоуправление: конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. М., 1992. Вып. 1. С. 16.

4 См.: Гильченко Л. Новый этап реформирования местного самоуправления // Власть. 1997. №3.

5 Градовский А.Д. Указ. соч. С. 26.

6См.: Местные органы в политической системе капитализма. М., Наука. 1985. С. 27- 28.

7См.: Местное самоуправление. Сборник международных терминов из области права и управления. Мюнхен; Бонн, 1995. С. 127.;  Местное самоуправление в Германии (на примере положения об общинах земли Баден-Вюртенберг). М., 1996. С. 45-48.

 

 





L 2005 АНО "Центр правовых исследований и развития законодательства"
All Rights Reserved E-mail: mail@centrlaw.ru
Все права защищены ©
Сайт создан компанией Big Apple