Телефоны в Москве: (495) 928 6863; (495) 648 6958; (495) 287 4552
 
Публикации    Наши заказчики    Отзывы    Контакты    
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Совет Федерации
Кадастра
Роспатент Российский гуманитарный научный фонд

Многопартийность и парламентаризм в современной России: состояние и перспективы развития


В.В. Лапаева
Доктор юридических наук

Многопартийность и парламентаризм в современной России:

состояние и перспективы развития

Российская многопартийность в этом смысле находится на начальных стадиях становления. Целый ряд политических партий и объединений (в том числе и те, кто имеет свои фракции в парламенте) ставят под сомнение действующую Конституцию и апеллируют к непарламентским формам борьбы за власть. Кроме того, введение смешанной пропорционально-мажоритарной избирательной системы, призванной стимулировать развитие многопартийности, так и не привело к формированию массовых политических организаций. Большинство российских политических партий и движений по-прежнему представляют собой немногочисленные по составу объединения политиков-профессионалов, которые в борьбе за голоса избирателей не ищут опору в массовой поддержке совей политико-идеологической платформы, а делают ставку на влиятельные группы интересов и на специалистов, владеющих избирательными технологиями. Остается несформированной (по сути — практически отсутствует) правовая база развития многопартийности, что ведет к существенным деформациям политического процесса в стране.

Такое положение дел в данной сфере обусловлено целым комплексом факторов как объективного, так и субъективного (прежде всего недоработки и просчеты законодателя) характера. К последним относится, в частности, недооценка роли и значения для становления новой избирательной системы законодательства, регламентирующего процессы создания и деятельности политических объединений.

Оценивая итоги развития общественно-политического процесса в период, охватывающий уже две избирательные кампании по выборам в Государственную Думу, можно с достаточными основаниями утверждать, что еще в конце 1993, когда шла работа над Положением о выборах в новый представительный орган, необходимо было заложить нормативные основы для формирования внутренне сбалансированного правового статуса политических объединений, в рамках которого праву этих объединений на участие в выборах соответствовал бы набор достаточно жестких обязанностей по широкому спектру их деятельности. При этом основной акцент надо было сделать на обязательной фиксации в программных и уставных документах политических партий и движений их приверженности конституционным основам существующего строя, отказе не только от силовых способов изменения строя, но и от непарламентских форм борьбы за власть. Такой подход потребовал бы разработки надлежащих форм государственного контроля за соответствием деятельности политических объединений их программным и уставным документам и системы санкций (вплоть до лишения права участвовать в выборах) за нарушение данных требований. Все эти вопросы могли бы быть регламентированы в специальном нормативном акте о политических объединениях граждан, утвержденном Указом Президента Российской Федерации (назовем его условно "Положение о политическом общественном объединении"). Принятием такого акта, определяющего условия получения и подтверждения общественными объединениями статуса политических партий и движений, а также подчиняющего процессы их создания и деятельности целям правового демократического развития, необходимо было подкрепить введение новой избирательной системы. Кроме того, в этом нормативном документе следовало бы закрепить требования к демократизации внутрипартийной жизни (что стало бы тормозом на пути развития вождистских партий тоталитарного типа), а также максимально четко регламентировать финансовую и производственную деятельность партий (что в какой-то мере могло бы препятствовать криминализации политической жизни, сращиванию бизнеса и политики).

Подобный нормативный акт, определяющий основные правовые рамки жизнедеятельности политических объединений, оградил бы Государственную Дума от партий и движений, не желающих платить адекватную цену за право участвовать в формировании и осуществлении государственной власти.

Непроработанность правового статуса политических объединений явилась главной причиной того, что федеральными избирательными законами к выборам депутатов Государственной Думы 1995 г. были допущены практически любые общественные объединения, успевшие заблаговременно зарегистрировать свои уставы в Министерстве Юстиции и зафиксировавшие в них намерение участвовать в выборах. Допуск к выборам множества неполитических (корпоративных, женских, молодежных, национальных, религиозных и т.п.) общественных объединений мог привести к существенным деформациям избирательного процесса, связанным с его чрезмерной корпоративизацией, разжиганием национальной и религиозной розни и т.п., и как следствие этого — к серьезной деформации парламентского представительства социально-политических интересов общества. И лишь взвешенная, ответственная и осторожная позиция электората позволила избежать этой опасности в декабре 1995 г.

В настоящее время законодателем предпринимаются усилия по исправлению сложившейся ситуации. В принятом в сентябре 1997 г. Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" законодатель ограничил круг субъектов избирательного процесса объединениями политического характера. Однако эта верная в целом ориентация на допуск к участию в выборах лишь политических объединений граждан в значительной мере нивелируется отсутствием закона о политических объединениях, определяющего их правовой статус. Ведь без такого закона ориентация на политические объединения как на основной субъект избирательного процесса "зависает", не будучи подкреплена гарантиями того, что к выборам будут допущены действительно политические организации и движения, причем, только те из них, которые являются приверженцами конституционно-правового пути развития страны. Без такого закона новая правовая конструкция избирательного объединения в значительной мере останется бессодержательной и по-прежнему будет открывать возможности для злоупотребления формой избирательного объединения претендентами на власть с неадекватными политическими амбициями.

Правовые пробелы в этой столь существенной для становления правовой государственности сфере ведут к консервации нынешней неразвитой ситуации, когда в результате неупорядоченного допуска к выборам неполитических по своей природе общественных объединений усиливаются опасные процессы политизации гражданского общества, когда возможности давления бизнеса (и прежде всего криминального бизнеса) на сферу политической и государственной жизни максимально облегчены из-за обилия посредников в лице бесконтрольно действующих группировок, именующих себя политическими общественными объединениями, когда на политической арене доминируют силы внесистемной ориентации и все чаще ставится под вопрос сама возможность дальнейшего конституционно-правового развития страны. Принятие закона о политических объединениях стало бы существенным фактором оздоровления политической ситуации и направило бы политический процесс в цивилизованное русло.

Расчет же на то, что проблему решит закон о политических партиях, работа над которым продолжается уже несколько лет, представляется неверным. И дело даже не в том, что Федеральный закон "О политических партиях", принятый Государственной Думой еще в декабре 1995 г., был отклонен Советом Федерации в феврале 1997 г. и до сих пор находится в работе согласительной комиссии. Даже если бы закон вступил в действие до выборов в Государственную Думу в 1995 г., то он не стал бы фактором совершенствования избирательной системы. Ведь принятый Думой закон проводит жесткие различия между политической партией и общественно-политическим движением. Более того, единственные дополнительные требования, которые закон предъявляет к партиям, в отличие от иных общественных объединений — это требования, определяющие различия организационного характера между партией и движением (запрет на коллективное членство, наличие фиксированного индивидуального членства, запрет на одновременное членство в двух и более политических партиях, значительная численность партий — не менее ста членов в каждой их территориальных организаций, которые должны быть более чем в половине субъектов Российской Федерации). Между тем задача состоит как раз в обратном: нужен такой закон о партиях, который регулировал бы и функционирование политических движений. Они являются в настоящее время важным элементом политической жизни и не могут быть выведены за рамки избирательного процесса. По сути дела, нужен закон о политических общественных объединениях.

Главный акцент в таком законе необходимо сделать на правовых отличиях политических партий и движений от всех иных общественных объединений. Ведь даже те небольшие требования к партиям, содержащиеся сейчас в законе о политических партиях, лишаются смысла, если к выборам допускаются и общественно-политические движения, правовой статус которых никак не определен. Таким образом, введение в действие закона о партиях в том виде, в каком он был принят Государственной Думой, означало бы лишь полную девальвацию правового статуса политической партии, поскольку к выборам допускались бы по сути дела любые общественные объединения, которым главное право партии — право участия в процессе формирования и осуществления государственной власти предоставлялось бы без предъявления каких-либо дополнительных требований как к субъектам политического процесса.

Очевидно, что сложившаяся ситуация требует введения единой правовой регламентации процессов создания и деятельности всех объединений политического характера. Поэтому на данном этапе задача состоит не в проталкивании увязшего в недрах  согласительной комиссии закона о партиях, а в создании нового закона о политических объединениях, в рамках которого право таких объединений на участие в выборах было бы сбалансировано набором достаточно жестких обязанностей по широкому спектру их деятельности. Речь идет о законе способном направить отечественную многопартийность в русло формирования партий парламентского типа, т.е. поставить надежные правовые заслоны против антиконституционных тенденций в развитии многопартийности, использования вождистскими  партиями демократических механизмов для прихода к власти, ослабить давление на сферу политики со стороны бизнеса, преодолеть тенденцию сращивания партий с криминальными, мафиозными структурами и т.д. В противном случае наши общественные объединения в большинстве своем будут политическими лишь по самоназванию.

Однако такой закон, содержащий набор достаточно жестких требований к политическим объединениям как к потенциальным субъектам избирательного процесса судя по всему, принят не будет. Опыт прохождения через Думу проекта закона о партиях, а также опыт работы над избирательным законодательством показывает, что партийные фракции, имеющие благодаря новой избирательной системе доминирующее положение в нижней палате парламента, забывают о всех своих политических разногласиях, когда дело доходит до их общих интересов.

О негативную позицию фракций разбиваются и все предложения по совершенствованию избирательного законодательства, которые так или иначе направлены на ограничение привилегий, предоставленных сейчас избирательным объединениям как участникам процессов формирования и осуществления государственной власти. Ясно, что партийные фракции, в чьих руках сейчас находится контрольный пакет акций при принятии решений, никогда не пойдут на необходимые изменения законодательства, осложняющие их путь к власти.

Это, по сути дела, означает, что крупный аванс, выданный российским политическим партиям и движениям с целью формирования из них партий парламентского типа (имеется в виду введение в декабре 1993 г. избирательной системы с явно завышенным партийным представительством на основе пропорциональной системы существенными привилегиями для партий при выдвижении кандидатов в одномандатных округах), себя не оправдал. Партийные фракции так и не стали выразителями общегосударственного, общенационального начала и ведут себя в парламенте как представители социально-классовых, а зачастую и просто корпоративных позиций и интересов.

В настоящее время многие специалисты склоняются к тому, что действующая модель избирательной системы, введенная Указом Президента Российской Федерации в экстремальных условиях 1993 г. и воспроизведенная затем (с некоторыми изменениями) в федеральном избирательном законодательстве, нуждается в серьезных коррективах. Причем, основное направление совершенствования связывается с уменьшением ее пропорциональной составляющей, либо с полным отказом от пропорционального представительства и возвращением к мажоритарной системе. Реакцией на невозможность серьезного обсуждения в парламенте подобной проблемы стала идея референдума по вопросу об изменении избирательной системы1.

Полагаю, что данная идея заслуживает широкого общественного обсуждения. При этом важно иметь в виду, что у структур федеральной исполнительной власти может возникнуть намерение предложить населению выбор между нынешней смешанной избирательной системой и мажоритарной системой. Расчет, очевидно, будет сделан на то, что население, недовольное (если судить по результатам социологических опросов2) характером складывающейся многопартийности, проголосует за мажоритарную систему. Это позволило бы исполнительной власти усилить свои позиции во взаимоотношениях с Государственной Думой и в целом привело бы к перераспределению сил между законодательной и исполнительной ветвями власти в пользу последней. Подобный путь решения проблемы представляется неверным.

Введение мажоритарной системы, ослабляющей влияние политических объединений  на общественную и государственную жизнь, в условиях неразвитости гражданского общества и низкой социально-политической активности основной части населения будет уж слишком играть на руку номенклатуре и криминалитету. В настоящее время партийные списки — почти единственная возможность попасть во власть для политически активной части общества, не принадлежащей к старой и новой номенклатуре и мафиозным структурам. Без выборов по партийным спискам, без реальной и активно функционирующей многопартийности существует большая опасность концентрации власти на государственно-чиновничьем уровне, узурпации власти на местах несменяемыми региональными элитами, еще большей криминализации избирательного процесса и формируемых органов власти. Кроме того, не стоит лишать партии и движения дополнительных стимулов для развития и постепенного преобразования в партии парламентского типа. Конечно, любая партийная квота в парламенте — это привилегия для партий. Сами партии может быть и не заслуживают подобных льгот, но острая потребность общества в становлении цивилизованной многопартийности заставляет идти на подобные уступки.

Поэтому, на мой взгляд, результатом референдума должен стать улучшенный вариант смешанной избирательной системы. Причем, улучшенный в каком-то одном, наиболее принципиальном, моменте. То есть надо выделить то главное звено, с помощью которого со временем можно будет выправить всю конструкцию избирательной системы. Таким звеном могло бы стать существенное уменьшение доли мест в парламенте, выделяемых "партийным" депутатам. Ведь именно чрезмерно завышенное партийное представительство в Думе позволило партийным фракциям заблокировать возможность серьезного совершенствования правового регулирования многопартийности и избирательного процесса. В этом смысле цель предлагаемого референдума видится не столько в том, чтобы выбрать оптимальный вариант избирательной системы, сколько в преодолении тех деформаций парламентского процесса, которые в  настоящее время блокируют совершенствование избирательного законодательства в ходе обычной законотворческой процедуры. При этом можно и нужно, конечно, разрабатывать различные сложные варианты смешанной  модели избирательной системы, максимально адекватные  особенностям нашей социально-политической ситуации. Но это — работа на будущее. Если же говорить о предлагаемом референдуме, то очевидно, что вопрос, выносимый на всенародное голосование, должен быть максимально простым и понятным населению. Наши граждане знают, что партии получают сейчас половину мест в Государственной Думе. И для них будет понятен и естественен выбор между нынешней и другой (меньшей) долей партийного представительства в парламенте.

Таким образом, главный вопрос, который надо решить в ходе обсуждения —насколько следует уменьшить долю партийного представительства в парламенте, чтобы, с одной стороны, преодолеть групповой эгоизм партийных фракций, а с другой — оставить достаточно эффективные стимулы для формирования партий парламентского типа. Видимо, речь может идти об уменьшении партийной квоты с нынешней 1\2 до 1\3 или 1\4. Причем, второй вариант представляется более предпочтительным, поскольку в этом случае количество уже может перерасти в необходимое качество.

Итак, алгоритм выхода из сложившейся ситуации мог бы быть следующим. Первым шагом должно стать уменьшение доли партийного представительства в нижней палате парламента, которое позволило бы преодолеть корпоративное сопротивление партийных фракций при решении вопросов, затрагивающих их интересы. Следующий важный, совершенно необходимый шаг — принятие такого закона о политических общественных объединениях (включая политические партии и движения), который способствовал формированию партий парламентского типа. И уже затем, имея закон о политических объединениях, гарантирующий, что партии и движения подчиняются жестким правовым стандартам, можно начать постепенное совершенствование избирательного законодательства по опыту развитых демократий, где партии являются главными (наряду с избирателя) субъектами избирательного процесса. В перспективе, когда российские партии дорастут до парламентских и научатся, будучи в парламенте, выражать прежде всего не классово-групповые, а общегосударственные, общенациональные интересы, можно будет вернуться к вопросу об увеличении квоты для депутатов, избираемым по партийным спискам.

Конечно, референдум — далеко не лучший способ укрепления парламентаризма. Это экстраординарная мера, прибегать к которой следует лишь в крайнем случае. Однако если Государственная Дума так и не примет столь необходимый в сложившихся условиях надлежащий закон о политических объединениях, референдум может оказаться единственным способом реализации интересов общества.

 

Примечания:

1 См.: .В.Васильев. Пропорциональная, мажоритарная, смешанная... Какая система лучше при выборах в Государственную Думу? // Независимая газета, 1997 г., 25 апреля; В. Лапаева. Как гарантировать избирательные права граждан. // Независимая газета, 1997 г., 3 июня.

2 В частности, в проведенном по заказу Центральной избирательной комиссии социологическом исследовании "Правовая культура избирателей и доверие к институтам избирательной системы различных уровней" была выявлена следующая степень поддержки населением различных моделей избирательной системы: за мажоритарную систему (голосование за отдельных конкретных кандидатов) высказалось 60,2% опрошенных; за смешанную систему — 13,1% и за пропорциональную систему (голосование только по партийным спискам) — лишь 8,6%. Опрос проведен в преддверии президентских выборов в мае 1996 г. по общероссийской выборке авторским коллективом в составе В.Г. Андриенкова, Е.Г. Андрющенко, В.С. Комаровского, В.В. Лапаевой, В.В. Смирнова.

 





L 2005 АНО "Центр правовых исследований и развития законодательства"
All Rights Reserved E-mail: mail@centrlaw.ru
Все права защищены ©
Сайт создан компанией Big Apple