Телефоны в Москве: (495) 928 6863; (495) 648 6958; (495) 287 4552
 
Публикации    Наши заказчики    Отзывы    Контакты    
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Совет Федерации
Кадастра
Роспатент Российский гуманитарный научный фонд

Европейский союз и содружество независимых государств: две тенденции развития права


Г.И. Муромцев

Доктор юридических наук, профессор

 

ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ И СОДРУЖЕСТВО НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ: ДВЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ПРАВА

 

Рассмотрение данной темы представляется актуальным прежде всего в свете мировой тенденции к интеграции государств. В ее основе лежат факторы экономического порядка, а также наличие глобальной угрозы (ядерной, экологической, продовольственной) и т.д. Она проявляется, в частности, в утверждении примата международного права над правом национальным, в бурном росте числа международных организаций, среди которых, в частности, Европейский Союз (в прошлом — Европейские Сообщества) и Содружество Независимых Государств.

Обозначенная тема актуальна также в связи с распространенностью в специальной литературе проведения параллелей между процессами и закономерностями в рамках ЕС, с одной стороны, и в рамках СНГ — с другой. Обычно при сравнении право ЕС рассматривается в качестве образца, модели для развития права СНГ. Между тем такое сопоставление представляется не всегда корректным, ибо нередко дает результат "с точностью до наоборот". По глубине интеграции, количеству принятых правовых актов и, главное, по их эффективности СНГ явно отстает от своего европейского аналога1.

Дело здесь не только и не столько в различном "возрасте" этих организаций, одной из которых почти полвека, другой — не менее десятка лет. Не менее, а возможно и более значимыми представляются различия в характере исторических условий развития, правовых традиций, правовой и политической культуры и т.д. В частности, для понимания специфики условий развития права в государствах ЕС и странах СНГ существенной представляется такая деталь: вступлению в ЕС каждого из государств-членов предшествовало конституционное закрепление положения о его готовности к добровольной уступке части своих суверенных полномочий в интересах укрепления мира, добрососедства, сотрудничества и т.д2. Именно с ревизии "традиционного конституционного принципа государственного суверенитета" начал формирование права и институтов Сообществ. Данный шаг был справедливо расценен в отечественной правовой литературе как самое важное и принципиальное следствие интеграционных процессов в государственном праве стран Европы, а по сути своей — как "самоограничение суверенитета"3. Важность соответствующих конституционных норм состоит в том, что они закрепляют первичность воли суверенных государств при образовании Сообществ. В этом смысле нельзя не согласиться с выводом, что "Сообщество построено не на силе или принуждении, а просто на основе права", которое должно делать то, что столетиями не удавалось сделать методами "крови и железа"4.

Между тем в государствах-участниках СНГ отсутствует аналогичная конституционная предпосылка интеграции. Их конституции обычно ограничиваются провозглашением суверенности государства, а также — с разной степенью четкости — примата международного права над правом национальным. В этом контексте отнюдь не случайным представляется существующий в ЕС институт наднациональности и фактическое его отсутствие в структурах СНГ. Указанный институт проявляется, в частности, в праве органов ЕС издавать обязательные для государств-членов акты. В специальной литературе природа явления наднациональности объясняется по-разному, в том числе фактом отсутствия у Сообществ элементарных государственных свойств (полиции, военной власти, принудительного судебного исполнения)5.

Отношение государств-членов к праву ЕС нашло красноречивое выражение в Декларации о применении права, принятой в качестве одного из положений к Маастрихтскому договору 1992 г. Ее авторы видят существенное условие правильного функционирования Сообщества в том, "чтобы меры, предпринимаемые различными государствами-членами, обеспечивали применение законодательства Сообщества с такими же эффективностью и строгостью, с какими применяются их национальные законы"6. Логическим следствием такого подхода является принцип верховенства и прямого действия права ЕС в национальных правопорядках государств-членов. В этой связи показательно решение Суда ЕС по делу 107/77 Симменталь II от 9 марта 1978 г., согласно которому право Сообществ "является интегральной частью юридического порядка, подлежащего применению на территории каждого из государств-членов и занимающего в нем высшее место". Не имея возможности отменять нормы внутреннего права, противоречащие праву Сообществ. Суд в том же решении уделяет особое внимание обязанности национальных судов квалифицировать такие нормы в качестве недействительных. Причем для этого им "не нужно ни требовать, не дожидаться того, чтобы такие нормы были сначала отменены законодательными или какими-то иными конституционными средствами"7.

В двух решениях, ставших широко известными, — по делам Van Jend & Loos (1963 г.) и Costa/ENEL (1964 г.). Суд установил, что положения права Сообщества могут действовать непосредственно и устанавливать индивидуальные права, которые национальные суды должны защищать. Такая позиция Суда ЕС способствовала выработке практики, согласно которой, с одной стороны, нормы национального права не подлежат применению при их коллизии с правом ЕС, а с другой — неприменение права ЕС по той же причине влечет ответственность органов государств-членов всех уровней8.

В решении по делу Francovich v. Italian Republic (1991 г.) суд установил обязанность государств-членов по возмещению убытков, причиненных вследствие неприменения директивы ЕС9.

Помимо обращений с иском в суд частные лица активно используют право ЕС для защиты своих субъективных прав в других формах. Это, в частности: 1) разъяснение национальным судам оснований прямого применения права ЕС для защиты своих интересов; 2) стимулирование обращения национальных судов в Европейский суд в порядке преюдициального производства (ст. 177 Договора) за разъяснением значения соответствующих положений права ЕС; 3) направление письма в Европейскую комиссию с просьбой начать процедуру о нарушении, предусмотренную ст. 169 Договора, против государства-члена, которое отказывается применять норму права ЕС или следовать ей; 4) направление петиции члену Европарламента с просьбой о парламентском запросе Европейской комиссии по делу, которое ведет к началу процедуры о нарушении по ст. 169 Договора10.

В этом же контексте следует рассматривать принцип субсидиарности, закрепленный в Маастрихтском договоре (преамбула, ст. В, 3в и т.д.). Институты  ЕС действуют в соответствии с принципом субсидиарности, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом (ст. 3 Договора). Принцип субсидиарности применяется лишь в тех областях, которые не подпадают под исключительную компетенцию Сообщества. Он в некотором роде сходен с существующим в ряде федеративных государств институтом делегации части законодательных полномочий субъекта федерации федеральному парламенту.

Ситуация в рамках СНГ принципиально иная. Думается, в начале века ее исторические корни раскрыл В.И. Ленин, отмечавший две тенденции в современных ему национальных движениях: тенденцию к стиранию национальных границ, к интеграции и тенденцию к национальному обособлению, к созданию независимых национальных государств. Если первая тенденция характерна для развитого капитализма (вспомним: лозунг Соединенных штатов Европы был выдвинут в начале нашего века), то вторая — для начальных стадий его развития. Можно по-разному относиться к марксизму, но следует признать верность этого вывода применительно не только к началу, но и к концу XX столетия.

Действительно, бывшие республики СССР, отличавшиеся в досоветское время неразвитостью или полным отсутствием буржуазных отношений, с распадом СССР и сменой вектора социального развития вынуждены были вновь начать движение к капитализму практически с нуля. Это, в свою очередь, обусловило существенные различия в характере факторов, составивших основу  интеграции стран ЕС и СНГ. Так, в государствах ЕС это поначалу был общий интерес стран — будущих членов Сообщества в повышении эффективности национальных экономик. При этом со временем логика интеграции потребовала не только ее существенного углубления, но и распространения на политическую сферу. Так, в Договоре о создании ЕЭС 1957 г. провозглашалась необходимость создания Таможенного союза в качестве основы Сообщества, устранения между государствами-членами препятствий свободному движению товаров, лиц, услуг и капиталов; сближения законодательств государств-членов в той мере, в какой это необходимо для функционирования общего рынка и т.д. (ст. 3).

В Едином Европейском Акте (1986 г.) термин "таможенный союз" заменяется понятием "внутренний рынок", рассматриваемый как пространство без внутренних границ, в котором обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов (ст. 8а). Цель Европейский сообществ и Европейского политического сотрудничества состоит, согласно Акту, в том, чтобы способствовать реальному продвижению к европейскому единству (ст. 1). В Акте провозглашается цель преобразования Сообществ в Европейский Союз в соответствии с Торжественной Штутгартской декларацией от 19 июня 1983 г., включение в сферу интеграции кроме экономической области и внешней политики государств-членов. В Акте говорится также о совместной ответственности за принципы демократии, законности и прав человека, которым привержены государства-члены.

В Маастрихтском договоре, развивающем эти положения, речь идет помимо прочего о завершении формирования единого внутреннего рынка, введении единой и твердой валюты, установлении гражданства, общего для всех стран-участниц, осуществлении общей внешней политики и политики безопасности, включая возможное создание в будущем общих сил обороны, развитие тесного сотрудничества в области правосудия и внутренних дел.

Из положений Амстердамского договора 1997 г. отметим лишь провозглашение задачи создания к 1999 г. экономического и валютного союза с единой для всех государств-членов денежной единицей.

Как видим, институты и право Сообществ претерпели глубокую эволюцию. При этом расширение и углубление интеграций рассматривается Сообществом в качестве одной из своих стратегических задач.

Действие права и институтов Сообществ распространяется сегодня на широкую сферу, включающую свободное движение товаров, рабочей силы, свободу проживания и экономической деятельности, предоставления услуг и движения капитала, сельское хозяйство, а также транспортную, социальную и конкурентную политику. Как отмечает западноевропейский ученый К.-Д. Борхард, компетенция Сообщества не распространяется лишь на некоторые, однако важные аспекты государственного суверенитета, такие, как оборона, внешняя политика, образование и культура11. Однако в свете Договора о Европейском Союзе представляется, что и первые две из названных сфер также включены в орбиту Сообществ.

Итогом почти полувекового развития стало достижение такого качественного своеобразия, когда ЕС уже не умещается в прокрустово ложе традиционных представлений, являя одновременно черты международной организации,  конфедерации и федерации12.

На таком фоне ситуация в СНГ выглядит противоречиво и парадоксально. Представление, что стартовые возможности стран-участниц СНГ, составлявших в прошлом единое государство, были более благоприятными, чем при создании Сообществ, оказалось несостоятельным по следующим причинам. Процесс создания СНГ начался в условиях глубокого социального и политического кризиса в странах-участницах, выход из которого невозможен без замены советского общественного строя качественно иной социальной системой. Причем контуры новой системы и пути движения к ней представляются в странах-участницах не всегда одинаково и недостаточно четко. Кроме того интеграция обусловливается рядом трудно предсказуемых факторов (политических, националистических, религиозных и т.д.).

Интеграция в рамках СНГ началась в условиях исторического распутья: страны-участницы были едины в отрицании советского общественного и политического строя и стремлении к новой, более эффективной общественной системе, утверждению которой предшествует исторически переходных период. По существу реальной основой интеграции было объединение усилий для преодоления кризиса. Неэффективность этих усилий, дополненная низким уровнем капиталистического развития государств, совместно строящих рыночную экономику, обусловили центробежные тенденции в рамках СНГ. Они проявляется, в частности в том, что подписанные государствами-членами соглашения порой подолгу не ратифицируются некоторыми из них, а будучи ратифицированными, не выполняются; а также в незначительном удельном весе экономических соглашений, в слабой разработанности процедурных вопросов и т.д. Отсюда — парадоксальное явление, заключение соглашений между отдельными участниками Содружества с целью ускорения и углубления интеграции. Это, например, Договор от 29 марта 1996 г. между Белоруссией, Казахстаном, Киргизией и Россией, Договор от 2 апреля 1996 г. между Белоруссией и Россией. Однако и их эффективность оставляет желать лучшего.

Выход видится в углублении реформ и ускорении темпов выхода из кризиса Российской Федерации. Изменение экономической ситуации в России сделает ее своеобразным "центром притяжения" для других стран СНГ, позволит включить в качестве фактора интеграции экономический интерес и в конечном счете преодолеть центробежные тенденции. Следствием этих процессов станет углубление интеграции, повышение эффективности права и институтов Содружества. Следует лишь отдавать себе отчет в том, что речь идет о процессах исторического масштаба, которые могут быть завершены не через годы, а в лучшем случае через десятилетия.

 

Примечания:

1 Достаточно сказать, что ЕС с середины 80-х годов ежегодно издает более 12 тысяч актов (cм.: Клемин А.В. Еще раз о компетенции Европейских сообществ // Московский журнал международного права. 1992. N 4. С. 126). Для сравнения в СНГ их общее число за все годы существования не достигло и тысячи.

2 Эволюция неписаной британской конституции в связи со вступлением этой страны в ЕЭС в 1973 г. привела "к добровольному отказу от некоторых элементов национального суверенитета и последующему ограничению действий будущих парламентов" (Брохмед П. Эволюция британской конституции. М., 1978. С. 311-312).

3 Современное буржуазное государственное право. Критические очерки . Отв. ред. В.А. Туманов. Т. 2. М., 1987. С. 317.

4 Борхард К.-Д. Азбука права Европейского сообщества. М., 1994. С. 31.

5 Клемин А.В. Указ. статья. С. 122-123.

6 Единый Европейский Акт. Договор о Европейском Союзе. М., 1994. С. 240

7 Цит. по: Энтин М.Л. Суд Европейский Сообществ. М., 1987. С. 42-43

8 Вместе с тем в Великобритании, представляющей иную правовую семью, чем другие страны ЕС, соотношение права ЕС и национального права имеет ряд особенностей. Здесь в соответствии с Актом о Европейском Сообществе 1972 г. право ЕС должно имплементироваться в национальный правопорядок. Необходимость такой имплементации распространяется не только на акты "вторичного права", но и на учредительные договоры. При этом тот же Акт 1972 г. допускает возможность неприменения в Соединенном Королевстве директивы или решения в случае их несоответствия английскому праву (см.: Уолкер Р. Английская  судебная система. М., 1980. С. 155).

9ECJ., 19 Nov., 1991. ECR (Francovich) 1991. P. 5357.

10 См.: Гренендейк К. Применение права Европейского Сообщества в странах - членах ЕС: на примере допуска к государственной службе // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1996. № 2. С. 64–65.

11 Борхард К.-Д. Указ. соч. С. 10.

12 Топорнин Б.Н. Европейское Сообщество: право и институты. М., 1994. С. 65-66.

 





L 2005 АНО "Центр правовых исследований и развития законодательства"
All Rights Reserved E-mail: mail@centrlaw.ru
Все права защищены ©
Сайт создан компанией Big Apple