Телефоны в Москве: (495) 928 6863; (495) 648 6958; (495) 287 4552
 
Публикации    Наши заказчики    Отзывы    Контакты    
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Совет Федерации
Кадастра
Роспатент Российский гуманитарный научный фонд

Реформа органов и учреждений юстиции в Российской Федерации


П.А. Высоцкий

 

РЕФОРМА ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ ЮСТИЦИИ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Создание целостной и эффективной системы органов и учреждений юстиции — один из основных элементов правовой реформы в Российской Федерации.

Министерство юстиции Российской Федерации обеспечивает реализацию государственной политики в сфере юстиции. Неотъемлемыми компонентами этой политики являются: совершенствование законодательства, обеспечение неукоснительного исполнения требований закона всеми гражданами и должностными лицами, повышение уровня правосознания. После принятия Конституции Российской Федерации и других основополагающих актов на органы юстиции возлагаются новые функции, в том числе функции правоохранительного характера. В этой связи необходимо усилить роль и возможности органов и учреждений в следующих областях.

I. Правотворчество

С момента создания в Российской империи Министерства юстиции оно играло ведущую роль в правотворческой деятельности. В силу различных факторов после прекращения существования Союза ССР функции в области правотворчества оказались разделенными между несколькими органами и в ряде случаев фактически исполнялись временными комиссиями. Значительные полномочия оказались сосредоточенными в Главном Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации. С передачей Института законодательства и сравнительного правоведения в ведение Правительства Российской Федерации здесь также образован мощный юридический центр. Большое количество законопроектов разрабатывается непосредственно в Федеральном Собрании, органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

Слабое взаимодействие, а нередко отсутствие такового и конкуренция между законотворческими центрами являются причиной низкого качества многих принимаемых законов и иных правовых актов, в результате российское законодательство теряет свойства целостной системы и превращается во внутренне противоречивый конгломерат нормативных документов различного уровня.

При отсутствии глубокой правовой культуры, противоборстве различных политических сил и субъективных устремлений участников правотворческого процесса должен существовать компетентный орган, который обосновывал бы стратегию законотворческой деятельности прежде всего при формировании планов этой работы, а также при рассмотрении в Федеральном Собрании конкретных законопроектов.

Таким органом должно стать Министерство юстиции. Для этого необходимо следующее.

1. Временным регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации 2 августа 1995 г. № 778, установлено, что проекты решений Правительства и иных актов, имеющих нормативный характер, в том числе проекты федеральных законов, подлежат согласованию с Министерством юстиции после согласования с заинтересованными органами и организациями. Аппарат Правительства наделен правом возвращения проектов, внесенных с отступлением от названного или иных требований Временного регламента. Однако, как и ранее, наличие подобных норм не гарантирует, что позиция Министерства юстиции будет обязательно учтена. Происходит это в силу разных причин, в том числе путем включения министерства в качестве соисполнителя или даже ведущего исполнителя при подготовке множества решений Правительства Российской Федерации по вопросам, не относящимся к компетенции Министерства юстиции. В таких случаях министерство фактически лишается возможности высказать независимую, основанную лишь на конституционных положениях и общеправовых принципах, позицию юридического советника Правительства России.

Устранению подобного подхода способствовало бы введение правила, существующего в ряде государств с развитой правовой системой, предусматривающего, что направление федеральными органами исполнительной власти в Правительство Российской Федерации проектов федеральных законов, нормативных актов Президента и Правительства не допускается без заключения Министерства юстиции.

В целях усиления данного направления деятельности Министерства юстиции было бы целесообразно решить вопрос об особом статусе статс-секретаря — заместителя Министра юстиции по сравнению со статс-секретарями других федеральных органов исполнительной власти.

2. На Министерство юстиции следовало бы также возложить подготовку, а в дальнейшем и контроль реализации Государственной программы правотворческих работ, которая, наряду с другими важнейшими национальными программами, должна утверждаться Президентом Российской Федерации и обеспечиваться целевым бюджетным финансированием.

3. При Министерстве юстиции можно было бы создать Межведомственную комиссию для координации законотворческой деятельности, включив в ее состав представителей заинтересованных федеральных министерств, ведомств, ученых-юристов и практиков. Комиссия могла бы выполнять важные функции по предварительной экспертизе законопроектов, вырабатывать общий подход к различного рода проектам, что способствовало бы обеспечению единой политики исполнительной власти в законодательных органах.

4. Продолжая практику формирования свобод законов Российской империи, Союза ССР и РСФСР, Министерство юстиции должно выступать в качестве основного рабочего органа по подготовке и изданию официального Свода законов Российской Федерации. Именно такой подход заложен в проекте соответствующего федерального закона, внесенного Президентом Российской Федерации в Государственную Думу.

5. Министерство юстиции могло бы представлять Президенту Российской Федерации ежегодный доклад о реализации правовой реформы с подробным ее анализом и указанием направлений развития на следующий год. Такой доклад должен готовиться с участием депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, юристов - ученых и специалистов правоохранительных органов.

Изложенные подходы к активизации участия Министерства юстиции в правотворческом процессе на федеральном уровне учитывают положительный опыт ряда субъектов Российской Федерации, где органы законодательной и исполнительной власти возложили на органы юстиции весьма широкие функции по разработке и экспертизе проектов нормативно-правовых актов.

II. Легализация ведомственных нормативных актов

С 1991 года Министерство юстиции осуществляет государственную регистрацию ведомственных нормативных актов. Однако всеобъемлющей системы контроля за их качеством создать не удалось. Министерства и ведомства, Центральный банк, Пенсионный фонд и другие структуры, наделенные соответствующими полномочиями, стремятся уйти из-под государственного контроля со стороны Министерства юстиции и зачастую рассылают для исполнения не зарегистрированные, а, следовательно, не имеющие юридической силы ведомственные документы.

Для того, чтобы обеспечить проведение единой государственной политики в этой области нормотворчества, следовало бы разработать предложения о механизме, позволяющем исключить исполнение ведомственных актов, не прошедших государственную регистрацию, и одновременно усилить контрольные функции Министерства юстиции, наделив его правом вносить представления об отмене или изменении незаконных правовых актов министерств и ведомств по обращениям граждан, иным сигналам и результатам проверок.

III. Государственная регистрация юридических лиц, прав на недвижимость и сделок с ней

Чрезвычайно большое значение в условиях развития гражданского общества и рыночных отношений имеет государственная регистрация вновь создаваемых, реорганизуемых или ликвидируемых коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе общественных и религиозных объединений.

В настоящее время единого порядка регистрации юридических лиц не существует: общественные и религиозные объединения регистрируются в органах юстиции, а иные юридические лица — в специально создаваемых органах субъектов Российской Федерации или их структурных подразделениях. Предприятия с иностранными инвестициями регистрируются также в Министерстве экономики; предприятия, уставный капитал которых превышает установленные размеры — дополнительно в Государственном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике. При этом регистрирующие органы руководствуются различными правилами, предъявляют неодинаковые требования к соответствующей юридической документации.

Стихийно сложившаяся практика регистрации юридических лиц становится анахронизмом и входит в противоречие с новым Гражданским кодексом Российской Федерации.

Регистрация носит не только организационный, но и правоустанавливающий характер, поскольку в соответствии с актом регистрации организация приобретает статус юридического лица. Поэтому необходима единая и четкая государственная регистрация юридических лиц всех организационно-правовых форм на территории Российской Федерации.

Реальным шагом в этом направлении должно стать принятие федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц", в проекте которого предусмотрено создание специализированных Федеральной регистрационной палаты при Министерстве юстиции и регистрационных палат органов юстиции субъектов Российской Федерации. В законопроекте закреплена компетенция регистрационных палат, порядок регистрации юридических лиц различных организационно-правовых форм. Важно подчеркнуть при этом, что органы юстиции не обладают какими-либо финансово-распределительными функциями. Поэтому их взаимоотношения с регистрируемыми юридическими лицами будут основаны только на требованиях закона. В названном законопроекте, однако, следовало бы предусмотреть более широкие полномочия органов юстиции в части контроля за соответствием деятельности юридических лиц их уставным целям и задачам, придать ему превентивный характер, что было бы гораздо боле эффективным с точки зрения защиты законных интересов граждан.

Остроту вопроса об использовании регистрационного сбора можно снять путем принятия согласованного с органами государственной власти субъектов Российской Федерации решения о направлении части таких средств на материально-техническое обеспечение органов юстиции субъектов Федерации.

Все изложенное в равной степени относится к государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

IV. Регулирование сферы правового обслуживания

Область юридических услуг в России остается практически неорганизованной, возрастает ее криминализация, особенно в сфере адвокатуры и нотариата. Качество юридических услуг, предоставляемых организациям и гражданам, неудовлетворительно, свидетельством чему служит, в частности, низкий авторитет российских юристов за рубежом, отсутствие представительства юридических фирм России в международных профессиональных организациях юристов. В то же время Россия наводняется представителями иностранных юридических фирм, которые действуют часто недобросовестно и взимают плату, неадекватную качеству предоставляемых услуг.

Противодействовать нарастающему хаосу в сфере правового обслуживания можно путем более активного использования сугубо рыночных методов регулирования: лицензирования и сертификации платных юридических услуг, аттестации юридического персонала, контроля за исполнением установленных требований к юридической практике. В этих целях полезно использовать зарубежный опыт, в частности, США, где для получения лицензии на право предоставления юридических услуг нужно иметь опыт работы в американских юридических фирмах, пройти обязательное обучение в одной из национальных школ права (независимо от наличия юридического образования, полученного в другой стране, и даже научной степени в области юриспруденции).

Необходимо оптимизировать государственное регулирование деятельности частных нотариусов и адвокатов в целях ее совершенствования и безусловного обеспечения законных прав и интересов граждан.

Бесконтрольной сегодня является деятельность резко увеличившегося контингента юрисконсультов в различных хозяйствующих субъектах. Большинство их не обладает необходимой подготовкой и квалификацией. Эффективным здесь было бы наделение органов юстиции правом периодически проводить аттестацию юрисконсультов.

Необходимо восстановить полномочия Министерства юстиции в отношении юридических служб федеральных органов исполнительной власти, а также ранее существовавшее правило о проверке юридическими службами соответствия требованиям законодательства представляемых на подпись юридических документов, обязательном визировании таких документов юристом.

V. Исполнение судебных решений и участие в обеспечении судебной деятельности

За Министерством юстиции сохраняется ряд полномочий по исполнению судебных решений, поддержанию порядка в залах судебных заседаний.

Эти задачи планируется решать путем воссоздания в системе Министерства юстиции института судебных приставов. Институт судебных приставов позволит прекратить дискредитацию судебной власти, когда неисполнение судебных решений создает питательную среду для организованной преступности, особенно в экономической сфере.

Воссоздание института судебных приставов должно сопровождаться коренным реформированием исполнительного производства. В законах "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" на службу судебных приставов Министерства юстиции возложены охрана судов и участников процесса, пресечение преступлений и правонарушений, производство дознания, содействие суду в процессуальных действиях, участие в исполнительном производстве. Новая система исполнения судебных решений позволит освободить судебную власть от несвойственных ей распорядительных функций, наделить судебного пристава правами, необходимыми для принудительного исполнения решений судов и иных органов.

VI. Контроль исполнения законов

В целях осуществления государственной политики в сфере юстиции и своевременного принятия предусмотренных законом мер к прекращению существования юридических лиц, допускающих различного рода правонарушения, отзыву лицензий у недобросовестных их обладателей, занимающихся юридической практикой, к предотвращению посягательств на нормальное функционирование судебной власти органам юстиции необходимо предоставить достаточно широкий спектр функций, связанных с контролем исполнения законов.

В частности, в пределах своей компетенции они должны иметь полномочия по возбуждению уголовных дел, предъявлению исков в судах и привлечению к административной ответственности при обнаружении тех или иных правонарушений, а также обладать функциями органов дознания по следующим категориям правонарушений: о вмешательстве в ведение судебных дел; об угрозах или насильственных действиях в отношении судей, народных и присяжных заседателей, судебных исполнителей; о растрате, отчуждении или сокрытии имущества, подвергнутого описи или аресту, либо сокрытии или присвоении имущества, подлежащего конфискации, совершенных на стадии судебного разбирательства, или исполнения судебного решения; о неисполнении судебного решения; о прекращении деятельности общественных и религиозных объединений, посягающих на личность и права граждан; о незаконной юридической практике.

Действующий в настоящее время порядок рассмотрения информации о подобных правонарушениях порождает волокиту и не способствует своевременному пресечению посягательств на законные права и интересы граждан.

Названные полномочия гармонично сочетаются с компетенцией органов прокуратуры. В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" при осуществлении надзора за исполнением законов прокуратуры не подменяют контролирующие государственные органы, проводя проверки лишь на основании поступившей к ним информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Появление второго органа, который имел бы право ставить вопрос перед судом о законности тех или иных действий и решений, способствовало бы становлению правового государства.

Министерство юстиции в настоящее время, реализуя возложенное на него полномочие по юридической экспертизе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, получает такие акты и само определяет факт несоответствия положений акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

В дополнение к этому Министерству юстиции целесообразно предоставить право получения объяснений от должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, руководителей общественных и религиозных объединений. В отношении общественных объединений этот вопрос приобретает все большую остроту, поскольку появляются многочисленные объединения с антиконституционными целями, в том числе военизированные организации с фашистской идеологией.

В случаях выявления данных о неисполнении законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации должностными лицами органов исполнительной власти Министерство юстиции должно вносить соответствующие представления Президенту, в Правительство, органы прокуратуры или в суд о привлечении этих лиц к юридической ответственности.

VII. Правовая информатизация

Программа информатизации системы юстиции реализуется в соответствии с Концепцией правовой информатизации России, утвержденной Указом Президента Российской Федерации.

Результатом реализации Программы должно стать создание распределенной информационной системы, предназначенной для автоматизации деятельности судов, органов юстиции, нотариата, научно-исследовательских лабораторий судебной экспертизы, центрального аппарата Министерства юстиции.

В рамках этой работы должны быть внедрены комплексы программ и базы данных "Законодательство", "Делопроизводство", "Статистика", "Судебная  практика", "Суд присяжных", "Комплексный бухучет и кадры", "Регистрация религиозных и общественных организаций", "Нотариат", "Судебная экспертиза", технология ведения баз данных юридических лиц всех форм собственности, прав на недвижимость и сделок с ней.

Обслуживание пользователей системы необходимо осуществлять через специализированные учреждения юстиции - центры правовой информатизации, которые наряду со своими основными задачами обеспечат информацией органы представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, правоохранительные органы, предприятия и организации, граждан.

Министерство юстиции должно принять самое активное участие в реализации президентской программы "Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации", в подготовке президентских программ "Правовая информатизация органов исполнительной власти Российской Федерации" и "Правовая информатизация органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также обеспечить выполнение возложенных на министерство функций генерального заказчика межгосударственной системы правовой информатизации в Российской Федерации и полномочного органа, осуществляющего координацию работ по созданию национальных банков данных, используемых для межгосударственного обмена правовой информацией.

Представляется необходимым возложить на Министерство юстиции также функции учета и контроля за разработкой систем правовой информатизации в Российской Федерации и созданием банков данных, проведения юридической экспертизы проектов нормативных актов в области правовой информации, информатизации и защиты информации в Российской Федерации.

В свою очередь эффективное выполнение этих функций возможно при условии:

— осуществления координации деятельности по разработке проектов нормативных актов, регулирующих вопросы правовой информатизации в Российской Федерации;

— заключения соглашений с государствами - участниками СНГ о реализации договоренностей по вопросам правовой информации;

— признания целесообразным подписание Министерством юстиции от имени Правительства Российской Федерации межправительственных соглашений об обмене правовой информацией;

— обязательного официального направления в Министерство юстиции Российской Федерации межгосударственных актов СНГ, решений Совета Глав Государств и Совета Глав Правительств, двусторонних и многосторонних соглашений в рамках Содружества.

VIII. Руководство системой органов и учреждений юстиции

В силу нерешенности ряда сложных конституционных проблем федерализма и разграничения компетенции центральных и региональных государственных органов, а также некоторых других причин, в том числе финансового характера, в последние годы создается угроза утраты Министерством юстиции роли проводника государственной политики в сфере юстиции. На местах растет разобщенность управления звеньями системы органов юстиции, сокращается государственное регулирование деятельности нотариата и адвокатуры, остается не в полной мере урегулированным правовое положение экспертных учреждений.

В настоящее время статус органов юстиции однозначно не определен. Часть из них подчиняется Министерству юстиции, часть находится в двойном подчинении Министерству и администрациям субъектов Российской Федерации; часть — имеет статус министерств и возглавляется министрами, входящими в правительство соответствующих республик в составе Российской Федерации. При этом все они финансируются из средств федерального бюджета, выделяемых Министерству юстиции. Таким образом, фактически безвозмездная помощь субъектам Российской Федерации, причем без всяких гарантий, хотя бы в отношении сохранения единого правового пространства на территории России.

В этой связи представляется наиболее верным законодательное закрепление структуры и статуса органов юстиции как территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации.

Весьма важен также вопрос о функциях Министерства юстиции по осуществлению уголовно-исполнительной политики, организации учреждений для исполнения уголовных наказаний (кроме охраны), подготовке кадров для этих учреждений, их инспекций, разработке и осуществлению мер по ресоциализации осужденных.

Обеспечить преемственность в реализации данной функции можно в случае передачи из органов внутренних дел всего кадрового состава службы исполнения уголовных наказаний, при условии сохранения за ними действующей системы оплаты труда, льгот и иных элементов их правового статуса.

IX. Развитие судебно-экспертных и иных учреждений

Необходимость развития судебной экспертизы и, следовательно, системы экспертных учреждений Министерства юстиции бесспорно. Это диктуется динамикой преступности в Российской Федерации, ростом потребности судов и правоохранительных органов в производстве судебных экспертиз.

Определенные надежды в этом плане возлагаются на положительное решение обсуждаемого сейчас вопроса о создании в рамках системы Министерства юстиции единой государственной экспертной службы. Такое решение позволило бы исключить ведомственную разобщенность экспертных служб и их зависимость от заказчиков исследований, существенно расширить потенциал экспертных исследований, обеспечить национальное использование материальных средств и кадров, усовершенствовать правовую основу организации судебной экспертизы.

В то же время приходится учитывать, что создание единой экспертной службы потребует значительной перестройки в руководстве деятельностью экспертных учреждений и служб, которые функционируют сегодня в системах различных министерств и ведомств, где производство экспертных исследований имеет свою специфику. Поспешное осуществление реорганизации причинит только вред. Поэтому создание единой государственной экспертной службы может рассматриваться как дело перспективное, органически связанное с развитием судебной экспертизы, с необходимостью организационного укрепления и развития экспертных учреждений системы Министерства юстиции.

Для достижения этой цели необходимо, в первую очередь:

— уравнять статус и уровень материально-технического обеспечения судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции со статусом и соответствующим обеспечением экспертных служб, функционирующих в системах органов внутренних дел и безопасности России;

—осуществлять финансирование судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции из раздела в порядке, предусмотренном для финансирования деятельности правоохранительных органов.

Что касается научных учреждений юстиции, то они, напротив, нуждаются в предоставлении больше автономии при сохранении руководящей роли Министерства юстиции. Надо отдавать себе отчет в том, что Министерство юстиции, как и любой другой государственный орган, функционирует в условиях политической и экономической нестабильности. Это обстоятельство требует проведения опережающих экспертных разработок, позволяющих выдвигать крупные инициативы по решению тех или иных государственных задач. Очевидно, что более или менее удовлетворительное решение данной задачи невозможно только силами аппарата Министерства юстиции. Так же ясно и то, что министерство, как и любое другое ведомство, в настоящее время не может содержать хотя бы одно полноценное научное учреждение. Выход видится в сохранении и укреплении того, что уже существует, то есть Научного центра правовой информации и Российской правовой академии. Необходимо обеспечить более полное использование их потенциала для решения задач, стоящих перед Министерством юстиции.

В частности, согласно Постановлению Правительства от 8 мая 1992 г. № 295 на Российскую правовую академию было возложено повышение квалификации судей, исследование проблем правотворчества и правоприменения, подготовка и экспертиза проектов нормативных правовых актов, подготовка специалистов с высшим юридическим образованием. Очевидно, что в связи с новыми задачами, стоящими перед министерством, необходимо перепрофилирование Российской правовой академии в части повышения квалификации с учетом потребности переподготовки кадров органов юстиции, юридических служб министерств и ведомств, нотариусов и коллегий адвокатов, организаций, оказывающих платные юридические услуги, юрисконсультов хозяйствующих субъектов.

Наконец, было бы крайне важно развивать практику привлечения научными учреждениями Министерства юстиции дополнительного внебюджетного финансирования. Так, министерство могло бы оказать существенное содействие в получении грантов и иной помощи для целей образования, научных правовых исследований и правовой информации из зарубежных источников; привлечении соответствующих учреждений в качестве исполнителей по различным государственным программам, обеспеченным целевым финансированием; осуществлении проектов на договорной основе за счет средств заказчиков.

X. Вопросы юридической службы и кадровое обеспечение юридической деятельности

Решение масштабных задач, предусмотренных в настоящей концепции, невозможно без создания единой государственной юридической службы, качество функционирования которой соответствовало бы установленным государственным стандартам. Во главе этой службы должно стоять Министерство юстиции, на которое необходимо в полное мере возложить функции, связанные с кадровым обеспечением юридической деятельности в Российской Федерации.

В этой связи центральный аппарат Министерства юстиции требует реорганизации с целью приведения сложившейся системы внутренних подразделений в соответствии с его новыми функциями. В частности, было бы целесообразно сгруппировать структурные единицы, участвующие в нормотворческих работах, и на их основе даже без увеличения штатного расписания сформировать единое крупное подразделение во главе с заместителем министра по вопросам законодательства, который одновременно являлся бы статс-секретарем Министерства юстиции, отвечающим за связь с парламентскими структурами.

В отношении работников юридических служб других ведомств Министерство юстиции могло бы организовать методическое руководство, повышение квалификации, участие в аттестации, проводимой соответствующими ведомствами.

С органами юстиции должны в обязательном порядке согласовываться вопросы открытия правовых образовательных учреждений. В настоящее время эта проблема приобрела особую остроту, поскольку дефицит юридических кадров восполняется образовательными учреждениями, не способными обеспечить должный уровень преподавания правовых дисциплин. Без участия Министерства юстиции не должны утверждаться государственные стандарты подготовки юристов.

 





L 2005 АНО "Центр правовых исследований и развития законодательства"
All Rights Reserved E-mail: mail@centrlaw.ru
Все права защищены ©
Сайт создан компанией Big Apple