Телефоны в Москве: (495) 928 6863; (495) 648 6958; (495) 287 4552
 
Публикации    Наши заказчики    Отзывы    Контакты    
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Совет Федерации
Кадастра
Роспатент Российский гуманитарный научный фонд

§ 2. Сущность и понятие концепции закона


В предыдущем параграфе было отмечено, что разработка концепции закона осуществляется без четкой регламентации и, чаще всего, до внесения проекта закона в Государственную Думу. При этом, как будет доказано далее, не все субъекты права законодательной инициативы понимают, что собой представляет концепция закона. Отсюда появляется много ошибочных законов (с ошибочными концепциями), реализация которых влечет негативные последствия. В качестве доказательства сказанному, предлагается рассмотрение четырех наиболее ярких примеров.

1. Федеральный закон от 8.01.1998 г. «О несостоятельности (банкротстве)»[1] действовал почти пять лет, пока в конце 2002 года его не сменил новый одноименный закон[2]. В пояснительной записке Правительства Российской Федерации к новому законопроекту (№ 165603-3) было отмечено, что практика применения старого закона «выявила недостаточную защиту прав и законных интересов различных лиц, участвующих в процедуре банкротства, а также пробелы, позволяющие использовать законодательство о несостоятельности (банкротстве) как механизм для избавления от конкурентов, ухода от налогообложения, необоснованного перераспределения собственности».

2. Согласно Федеральному закону «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5.12.1995 г. в состав Совета Федерации входили по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного и глава исполнительного органов государственной власти (по должности)[3]. При обсуждении в Государственной Думе нового одноименного законопроекта (№ 90041910-3) представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе констатировал: «Как показала практика, такая модель формирования Совета Федерации не является оптимальной, поскольку не обеспечивает непрерывный характер деятельности верхней палаты парламента и не способствует созданию необходимых условий для реализации конституционных полномочий Совета Федерации в законодательном процессе»[4].

Согласно новому закону два представителя субъекта Федерации в Совете Федерации назначаются соответственно главой исполнительной власти и законодательным органом этого субъекта[5]. Правильность новой концепции этого закона будет проверена временем, однако уже сейчас он находит немало критиков, по мнению которых так называемые «сенаторы» являются не народными представителями, а назначенными должностными лицами.

3. В июле 1997 года по инициативе Правительства Российской Федерации вступил в действие Федеральный закон «О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте», которым вводился налог (0,5 %) на операции по покупке названных знаков и документов[6]. Целью закона было увеличение доходной части бюджета. Однако с августа 1997 года уменьшились обороты купли-продажи иностранной валюты и более чем вдвое увеличился объем средств, снимаемых с валютных счетов. Это объяснялось тем, что граждане стали открывать по два счета: рублевый и валютный. Банки конвертировали вложенные на рублевые счета рубли в иностранную валюту и переводили ее на соответствующие валютные счета граждан. Поэтому Правительство Российской Федерации предложило сделать объектом налогообложения еще и операции по конвертации иностранной валюты, а ставку этого налога увеличить до 1 процента[7]. Соответствующий закон вступил в силу в июле 1998 года[8].

В итоге, по мнению самого Правительства Российской Федерации, данный налог не выполнил той функции, которую должен был выполнить. Практика его применения показала, что поступления от него в бюджет невелики и сопоставимы с теми затратами, которые осуществлялись по администрированию этого налога. Кроме того, несмотря на поправки в данный законопроект, не удалось определить объект налогообложения и налоговую базу таким образом, чтобы перекрыть все источники ухода от данного налога[9]. Поэтому с 1 января 2003 года данный налог был отменен новым законом[10].

4. В Российской Федерации концептуально неудачно определен день выборов в Государственную Думу, возможно, из-за неумелого копирования зарубежного опыта.

В Конституции США неизменно с 1787 года записано, что сессии Конгресса «начинаются в первый понедельник декабря», если законом не будет установлен другой день. Неоднократные попытки российского законодателя определить подобным образом день выборов в Государственную Думу пока не увенчались успехом.

В статье 4 Федерального закона от 21.06.1995 г. было установлено: «Днем выборов является первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума прежнего созыва»[11]. Поскольку предыдущие выборы, в 1993 году, проводились 12 декабря, то в 1995 году они состоялись 17 декабря, а в 1999 году – 19 декабря.

В статье 5 Федерального закона от 24.06.1999 г. законодатель изменил лишь конструкцию названной нормы, но не ее концепцию: «Днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы является первое воскресенье после дня, когда истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума прежнего созыва»[12].

Однако, анализируя данную норму закона, можно было предвидеть, что через какое-то время день выборов выпадет на новогодние праздники, поскольку календарная дата каждые четыре года (срок полномочий Государственной Думы) перемещается на пять дней недели вперед. Возможно, по этой причине в статье 5 Федерального закона от 20.12.2002 г. законодатель установил: «Днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы является второе воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва»[13].

Позднее обнаружилось, что очередной день выборов приходится на 14 декабря 2003 года, которому будут предшествовать два нерабочих дня: праздничный (День Конституции) и выходной (суббота). Законодатель посчитал это неудобным и, чтобы перенести день выборов на неделю раньше, внес в статью 5 названного закона изменение (слово «второе» заменить словом «первое») и установил: «Днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва»[14].

Но после выборов 7 декабря 2003 года вновь избранная Государственная Дума в соответствии с частью 2 статьи 99 Конституции Российской Федерации 1993 г. должна была собраться на первое свое заседание на тридцатый день после избрания (при наличии у Президента Российской Федерации права созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока)[15], то есть, 6 января 2004 года, накануне Рождества. Как и следовало ожидать, Президент Российской Федерации использовал свое конституционное право и созвал заседание Думы ранее этого срока. Но для подготовки первого заседания необходимо время, поэтому его нельзя созвать сразу же после выборов. В итоге первое заседание депутаты Государственной Думы прошло 29 декабря 2003 года, после которого депутаты все равно разъехались на новогодние праздники. Такие непредвиденные переезды вызывают неоправданные расходы федерального бюджета.

Однако ближайший прогноз позволял увидеть, что выборы Государственной Думы пятого созыва должны будут состояться 2 декабря 2007 года, а первое ее заседание – 1 января 2008 года. И так далее. Таким образом, общая конституционная норма о первом заседании Государственной Думы «на тридцатый день» уступит место исключению «по указу Президента».

Дальнейший прогноз показывал, что если порядок определения дня выборов не изменить, то выборы Государственной Думы восьмого созыва состоятся 1 декабря 2019 года и, следовательно, конституционный срок, на который она будет избрана, истечет 30 ноября 2023 года и новые выборы предстоит назначить на 3 ноября того же года, а в дальнейшем – на известные ноябрьские праздники.

Несмотря на это, через два года Государственная Дума, принимая новый закон о выборах депутатов, установила несколько иную по форме, но такую же, по сути, норму: «Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва»[16]. 

Последний пример доказывает важность работы над концепцией закона, даже если этот закон состоит из одного предложения, как о дне выборов.

У российских специалистов по законотворческой технике нет однозначного мнения в отношении понятия «концепция закона». Более того, большинство из них, говоря о концепции закона, обходят ее определение и дают лишь отдельные ее характеристики.

Например, В.Б. Исаков пишет о концепции закона, как об «идее принятия нового закона» и тут же поясняет: «Размышляя над идеей (концепцией) законопроекта, необходимо иметь в виду, что не всякая нужная и правильная мысль может стать предметом закона». То есть, в отношении законопроекта (закона) он фактически отождествляет такие понятия, как «идея», «концепция», «мысль» и «предмет». Однако тут же он разделяет понятия «предмет закона» и «концепция закона», потому что пишет: «Пояснительная записка – сопроводительный документ, содержащий указание на предмет законодательного регулирования, а также изложение концепции предлагаемого законопроекта»[17].

Говоря о концепции закона, А.П. Любимов употребляет разные термины «общая характеристика», «основная идея», «стратегическая линия», но не дает ее определения: «При формировании программ и планов законопроектных работ в первую очередь учитываются такие условия (требования), как: письменное всестороннее обоснование принятия закона и его концепция (общая характеристика)…» и далее: «В начале работы над законопроектом вырабатывается его концепция (основная идея, стратегическая линия)». Однако, в отличие от большинства авторов, он раскрывает содержание концепции закона: «В концепции дается характеристика предмета и раскрываются цели будущего федерального закона, определяются его основные положения и варианты решений, приводится примерная структура проекта федерального закона»[18]. С этим можно согласиться, но с оговоркой, что, исходя из реальной последовательности названных процедур, вначале следовало бы определить «цели будущего закона», затем «варианты решений» и уже потом – «предмет» закона и его «основные положения». Кроме того, спорным является то, что частью концепции будущего закона является его структура. В действительности вопрос о структуре закона разрешается при написании его текста, но не при разработке его концепции.   

По мнению Ю.А. Тихомирова концепция закона – это «аналитическая нормативная модель с вариантами правового поведения, с примерной структурой акта, его связями с другими актами, возможными последствиями и оценкой эффективности действия»[19]. Данное определение также является дискуссионным, что доказывается следующими аргументами:

1) «варианты правового поведения» могут и не допускаться концепцией закона, например, если в ней предусмотрены исключительно императивные правовые нормы;

2) «примерная структура акта» не отражает сути его концепции, например, если законодатель устанавливает повышение или уменьшение налогов, то с концептуальной точки зрения не важно, оформит ли он соответствующие нормы закона в виде нескольких статей или в виде одной статьи, состоящей из нескольких частей;

3) «связи с другими актами», в каких-то случаях, у закона могут и отсутствовать, например, если законодатель установил, что запрещается продажа табачных изделий ближе ста метров от образовательных учреждений;

4) «возможные последствия и оценка эффективности действия» могут лежать в обосновании концепции закона, но не являются ее содержанием.  

«Концепция законопроекта – пишет А.Р. Парамонов – это письменный документ, прилагаемый к проекту закона (включаемый в текст пояснительной записки к законопроекту), отображающий систему взглядов субъекта права законодательной инициативы (авторов проекта) на какое-либо явление, требующее законодательного регулирования, на методы и способы регулирования, а также на понимание основных терминов, используемых в проекте … представляется целесообразным включение в концепцию следующих позиций: 1) анализ проблемной ситуации (ее факторов); 2) обоснование выбора предмета правового регулирования; 3) формулировка целей и принципов законодательного регулирования; 4) способы и методы законодательного регулирования (как средство достижения цели), их преимущества в сравнении с другими вариантами; 5) финансово-экономическое обоснование проекта решения; 6) глоссарий – толковый словарь, с определением наиболее значимых терминов, предполагаемых к использованию в проекте»[20]. Однако, именно А.Р. Парамонов наиболее точно отражает содержание концепции законопроекта. В то же время необходимо отметить, что если концепция оформлена в виде документа, то такой документ может называться концепцией. Но концепция не может называться документом, так как, прежде всего, она возникает и содержится в сознании ее автора. Затем она может быть изложена устно, написана на школьной доске, оформлена в виде документа и т.д.   

Как справедливо отмечает В.М. Баранов, именно «неопределенность» термина «концепция законопроекта» является одним из факторов, снижающих эффективность принятия закона. При этом он предлагает фактически пять своих определений концепции законопроекта, отражая разные ее «ипостаси»:

1) «относительно автономный прием законодательной техники»;

2) «самостоятельный этап законотворческого процесса»;

3) «особый вид правовой информации»;

4) «форма перехода от хаотичного конгломерата знаний к их системной организации, цельной структурированности»;

5) «квинтэссенция», прямое или косвенное, полное или частичное отражение сложившихся правовых позиций ее составителей»[21].

Представляется, что у концепции закона, помимо прочих, должно быть одно, наиболее точное и лаконичное определение.

Многопланово можно сказать не только о концепции закона. Например, известны такие определения местного самоуправления, как:

1) право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею[22];

2) форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения[23];

3) одна из основ конституционного строя Российской Федерации[24];

4) выражение власти народа[25].

Но логический анализ термина «местное самоуправление» показывает, что по существу он отражает, прежде всего, деятельность (управленческую), которая осуществляется кем-то самостоятельно и в каком-то месте. Остается только уточнить, кем и в каком месте. Поэтому законодатель был более точным, когда определил, что местное самоуправление – это самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения[26].

В итоге В.М. Баранов «в качестве рабочего операционного определения концепции законопроекта» предлагает для обсуждения следующую дефиницию: «Концепция законопроекта – относительно автономный прием юридической техники, самостоятельный первоначальный этап законотворчества, представляющий собой выражение правовых позиций ее составителей в форме специально подготовленной научно-практической прогнозной информации, содержащей определенную экономически оправданную системную трактовку юридически значимой деятельности, механизм ее правового опосредования и реализации, выступающую развернутым обоснованием необходимости подготовки и принятия конкретного закона»[27].

Данное определение, в виду своей многоплановости, заслуживает более подробного анализа.

Во-первых, очевидно, что его автор отождествляет законодательную и юридическую технику[28]. Однако эти виды техники соотносятся между собой так же, как и такие виды деятельности, как законодательная и юридическая (увидеть это позволяет логический анализ соответствующих терминов).

Во-вторых, трудно согласиться с тем, что концепция законопроекта является приемом юридической (или законодательной) техники. Вернее будет сказать, что работа над концепцией законопроекта требует применения определенных законотворческих правил.

В-третьих, самостоятельным этапом законотворчества можно считать не концепцию законопроекта, а ее разработку.

В-четвертых, в концепции законопроекта действительно отражаются правовые позиции ее составителей, но этот признак концепции законопроекта является лишним в ее определении, поскольку не является сущностным. В действительности на результате любой деятельности, а интеллектуальной особенно, отражается многое, даже характер того, кто ее осуществляет, но этот факт обычно не упоминается в соответствующих определениях. Другими словами, на урожае погодные условия тоже отражаются, но при определении понятия «урожай» об этом не упоминается.   

Определение В.М. Баранова вызывает и другие спорные вопросы, однако главным его недостатком является недоступность. Его трудно повторить. Ведь определения понятий, хотя и формулируются учеными, предназначены для практиков и потому должны быть лаконичными, то есть, краткими и понятными каждому, кто использует их в своей работе. Автор настоящей диссертации на одном из семинаров по законодательной технике дал студентами 5 курса юридического факультета задание изучить предложенное В.М. Барановым определение концепции законопроекта и изложить его на память. Изложить на память данное определение оказалось невозможным.

Говоря о создании закона, Ю.К. Краснов утверждает, что это «процесс разработки норм права»[29]. Тем самым он справедливо выделяет разработку сути закона, которая отражает его концепцию, как главную составляющую законотворчества, по сравнению с работой над оформлением закона. Подобный подход к созданию законов наблюдается и за рубежом.

В Германии Федеральное министерство юстиции при проверке законодательных проектов проверяет не только форму, но и содержание правового регулирования, например, является ли планируемое регулирование в предусмотренном объеме необходимым и достаточным для достижения поставленной цели, а также совместимо ли новое предписание с актами высшей юридической силы[30]. А в отношении законодательных инициатив Правительства Министерство внутренних дел Германии исследует «исполнимость законопроекта административными органами». При этом при обсуждении законопроектов на заседании кабинета министров, особая роль, наряду с министрами юстиции и внутренних дел, отводится министру финансов[31]. То есть, предполагается, что, наряду с предписаниями закона, должна быть исследована также его исполнимость финансовыми органами государства.

В Германии большое внимание уделяется «инструментарию планирования» законопроектов (читай – технике разработки их концепций), где существует особый «тип компьютерных моделей», применение которых «способствует определению, выявлению и более точной количественной оценке взаимосвязей и взаимозависимостей различных признаков и величин, которые в совокупности составляют картину действия закона»[32]. 

О «методологии создания писаного права» в отношении содержания закона, а не только его формы, пишет профессор юридического факультета Льежского Университета (Бельгия) Поль Дельнуа: «наука законотворчества не должна ограничиваться только чистой формой, но может внести свой вклад в определение содержания правовой нормы»[33].

Что касается содержания концепции закона, то к нему очень близко подходит В. Хуггер, говоря о содержании правовых предписаний: «Правовые предписания в обязательном порядке содержат решение относительно средств/инструментов/способов реализации законодательных целей»[34]. 

В России в соответствии с пунктом 3 Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденных Правительством Российской Федерации, «концепция законопроекта представляет собой документ», в котором, в частности, должен быть определен предмет правового регулирования[35].

Однако в пункте «а» части первой статьи 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации записано, что пояснительная записка к законопроекту должна содержать «предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта». То есть, в отличие от определения Правительства Российской Федерации, согласно Регламенту Государственной Думы предмет правового (законодательного) регулирования не содержится в концепции законопроекта.

Примерно так же понимание концепции закона, как и в Регламенте Государственной Думы, отражено в одном из приказов Архивной службы России (в настоящее время – Федеральное архивное агентство): «Законопроекты вносятся в Правительство Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти-головными исполнителями законопроектов с приложением следующих сопроводительных материалов: пояснительная записка, содержащая изложение предмета законодательного регулирования и концепции прилагаемого законопроекта…»[36]. А это означает, что несогласованность в понимании важного законодательного термина «концепция законопроекта» существует не только между законодательной и исполнительной ветвями власти, но также и между федеральными органами исполнительной власти.

По мнению Правительства Российской Федерации[37] в концепции законопроекта, должны быть определены:


1) основная идея законопроекта;

2) цели законопроекта;

3) предмет правового регулирования;

4) круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта;

5) новые права и обязанности вышеназванных лиц, в том числе с учетом ранее имевшихся;

6) место будущего закона в системе действующего законодательства;

7) указание отрасли законодательства, к которой законопроект относится;

8) указание положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный законопроект;

9) значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;

10) общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов;

11) указание пробелов и противоречий в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации;

12) рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования;

13) анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики;

14) результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований;

15) социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.

Представляется, что составляющие концепции законопроекта (по версии Правительства Российской Федерации), содержащиеся в пунктах 8-11 и 13-15, относятся не к собственно концепции закона, а лишь к ее обоснованию. Что касается такой составляющей как «основная идея законопроекта» (пункт 1), то она охватывает некоторые другие названные составляющие, например, цели законопроекта (пункт 2).

По иному видит концепцию закона Правительство города Москвы, одобрившее Концепцию закона города Москвы «Об экологическом контроле»[38], в которой определены:

1) современная ситуация в сфере законодательного регулирования экологического контроля;

2) цели и задачи проекта закона города Москвы «Об экологическом контроле»;

3) структура проекта закона города Москвы «Об экологическом контроле».

Наиболее совершенным, по мнению автора настоящей работы, выглядит содержание Концепции закона города Москвы «О городской казне»[39]:

1) цель создания казны (повышение эффективности управления собственностью города, вовлечение ее в гражданский оборот, совершенствование системы учета собственности, ее сохранности и содержания);

2) объекты, составляющие казну города Москвы;

3) субъекты, распоряжающиеся объектами казны;

4) наполнение казны;

5) выбытие объектов из казны;

6) обременение объектов казны;

7) особенности распоряжения отдельными видами объектов казны;

8) сдача объектов казны в аренду;

9) передача объектов казны в доверительное управление;

10) порядок и формы учета;

11) инвентаризация объектов казны;

12) оценка объектов казны;

13) обеспечение сохранности, возобновления и реновации объектов казны;

14) учет поступлений;

15) отчетность казны;

16) формирование казны муниципальных образований;

17) контроль оборота и ответственность за сохранность объектов казны.

Из приведенных официальных документов следует, что не только специалисты в области законотворческой техники не единодушны в определении понятия «концепция закона», но и законодатели пока окончательно не определили, что такое концепция закона (законопроекта).

 Существующие на сегодняшний день характеристики и определения концепции закона – «основная идея», «общая характеристика», «стратегическая линия», «аналитическая нормативная модель», «прием законодательной техники», «этап законотворческого процесса», «особый вид правовой информации», «квинтэссенция» и др. – отражают ее сущность недостаточно. Поэтому автор настоящей работы предлагает уточненное определение концепции закона, сформулированное им на основе принципов логичности и лаконичности.

Существует несколько признанных (энциклопедических) определений слова концепция – «система взглядов на что-нибудь», «основная мысль»[40]; «определенный способ понимания, трактовки каких-либо явлений, основная точка зрения, руководящая идея для их освещения», «ведущий замысел, конструктивный принцип различных видов деятельности»[41].

До настоящего времени большинство авторов, говоря о сущности концепции закона, в качестве ключевого слова используют, казалось бы, универсальное слово «идея». Однако это является не вполне корректным, потому что данное слово, возможно, подходит в качестве ключевого при формулировании определения концепции вообще, как термина ни с чем конкретно не связанного. Концепция же закона – это не концепция вообще и поэтому она отличается от концепций иного рода, например, от концепции миропонимания.

Словосочетание «основная идея» не улучшает определение концепции закона, так как в законе, например, регулирующем сложный комплекс правоотношений, может быть воплощено много идей, и какая из них основная – определить не всегда просто. К тому же не только основная, но и второстепенные идеи могут быть содержанием концепции закона. К этому следует добавить, что если в соответствии с упоминавшимся выше официальным определением концепции законопроекта Правительства Российской Федерации в ней должны быть определены основная идея и цели законопроекта, то возникает вопрос: что есть основная идея законопроекта, которая не содержит в себе его целей?

В отношении концепции закона наиболее приемлемым представляется определение, ключевым словом которого является слово «замысел».

Термин «по замыслу законодателя» уже используется в юридической лексике, но, как правило, по отношению к той или иной конкретной правовой ситуации и, действительно, может предполагать какую-то одну идею.

Концептуальный же замысел законодателя по отношению к закону не может содержать всего лишь одну идею. В концепции закона их должно быть как минимум две, одна из которых отражает результат, к которому стремится законодатель, а другая – каким образом он намерен его достичь, а точнее:   

1) достижение какой-то цели – решение определенной общественно-значимой проблемы;

2) способ[42] достижения этой цели – принятие такого законодательного решения, которое должно привести к устранению или смягчению определенной общественно-значимой проблемы.

Здесь необходимо отметить, что у законодателя может быть как одна, так и несколько целей, а также не один, а несколько способов ее (их) достижения.

Например, концепция закона «о защите пешеходов» может включать в себя цель законодателя – сокращение количества несчастных случаев при переходе улиц пешеходами и способы достижения этой цели:

дополнительное ограничение скорости движения автотранспорта;

увеличение размеров штрафов за превышение скорости движения транспортных средств, а также за переход улицы при запрещающем сигнале светофора или вне пешеходного перехода;

повышение требований к состоянию здоровья водителей либо к техническому состоянию дорог или автотранспорта;

выделение бюджетных средств на улучшение дорожного покрытия, строительство подземных и надземных переходов, установку дополнительных дорожных знаков или оборудование дополнительных постов ГАИ, на пропаганду правил дорожного движения или высокой культуры поведения на дорогах, и т.д.

Выбор конкретных способов решения названной проблемы, зависит от разных обстоятельств: характера статистики несчастных случаев (какие случаи превалируют, в какое время года и суток, при какой погоде и по чьей вине – водителей или пешеходов), финансовых возможностей законодателя и т.д.

Обоснование концепции закона может быть изложено в ее преамбуле. В последней могут найти место упоминавшиеся выше оценка существующей ситуации, анализ действующего законодательства и соответствующей правоприменительной практики, результаты разного рода исследований, последствия реализации будущего закона и т.д.

При этом как преамбула закона не содержит нормативных предписаний, так и преамбула его концепции не должна содержать концептуальных положений. В противном случае сущность концепции закона может «раствориться» в ее обосновании, в то время как законодатель должен представлять ее четко и недвусмысленно. 

Разработка правильной концепции закона или правильный ее выбор из предложенных – самое трудное в законотворчестве. Представим, что проблема состоит в том, что страна испытывает постоянный дефицит государственного бюджета. Концепцией задуманного для решения этой проблемы закона может быть: сокращение бюджетного дефицита путем увеличения налоговых платежей. В данном случае по замыслу законодателя такая мера должна привести к повышению доходной части бюджета и к устранению его дефицита. Однако для решения указанной проблемы может быть предложено и другое концептуальное решение – уменьшение налоговых платежей. По замыслу другого законодателя данная мера приведет к тому, что налогоплательщики, укрывающиеся от непомерно больших налогов, станут платить их добросовестно и проблема дефицита бюджета будет решена. Более того, другой законодатель считает, что первая концепция не только бесполезна, но и вредна. Поскольку увеличение налоговых платежей приведет к разорению многих предприятий, в результате чего доходная часть бюджета уменьшится, а расходная увеличится, так как государству придется взять на социальное обеспечение новых безработных. На самом деле ликвидация бюджетного дефицита может лежать совсем в другом русле, например, не в увеличении доходной части бюджета, а в сокращении его расходной части.

Последний приведенный пример показывает, что концепции законов, предлагаемых для решения одних и тех же проблем, могут быть прямо противоположными по своей сути. Поэтому, чтобы не ошибиться в определении концепции будущего закона, при ее разработке необходимо использовать специальные правила, направленные на обеспечение высокого ее качества и, соответственно, качества будущего закона.

Таким образом, из содержания настоящего параграфа вытекают следующие выводы:

1. Концепция закона – это воплощенный в нем замысел законодателя, включающий в себя цель – решение определенной общественно-значимой проблемы, а также способ (способы) достижения этой цели – соответствующие законодательные решения (установление прав, обязанностей, запретов, утверждение бюджетных расходов, учреждение государственных институтов, др.).  

2. К структурным элементам концепции закона, оформленной в виде документа, следует отнести:

1) наименование концепции, которое включает в себя наименование будущего закона и, таким образом, обозначает предмет будущего нормативного правового регулирования;

2) указание на автора (авторов) данной концепции, ибо за концепцией, автор которой не известен, могут скрываться недобросовестные ее создатели, то есть, действующие вопреки общественным интересам;

3) преамбулу, которая содержит обоснование данной концепции и, возможно, вида и структуры будущего закона;

4) содержательную часть концепции, в которой излагаются цели закона и способы их достижения.

3. Наряду с концепцией закона можно говорить о концептуальных положениях закона и, следовательно, о существовании концепции статьи закона и концепции отдельной нормы закона. Потому что сам закон, как было показано на примере назначения дня выборов в Государственную Думу, может состоять из одной статьи, в которой может содержаться лишь одна норма.

4. Для обеспечения высокого качества концепции будущего закона и, соответственно, качества самого этого закона при разработке концепции закона необходимо использовать специальные, научно обоснованные и проверенные на практике правила. 



[1] Федеральный закон от 08.01.1998 г. № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 2, ст. 222.

[2] Федеральный закон от 26.10.2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 43, ст. 4190.

[3] Федеральный закон от 05.12.1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 50, ст. 4869.

[4] См. выступление официального представителя Президента Российской Федерации при обсуждении данного законопроекта. Стенограмма заседания Государственной Думы 31 мая 2000 года.

[5] Федеральный закон от 05.08.2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 32, ст. 3336.

[6] Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 120-ФЗ «О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте». Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 30, ст. 3592.

[7] См. выступление официального представителя Правительства Российской Федерации при обсуждении изменений к данному закону. Стенограмма заседания Государственной Думы 13 ноября 1997 года.

[8] Федеральный закон от 16.07.1998 г. № 98-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте». Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 29, ст. 3396.

[9] См. выступление официального представителя Правительства Российской Федерации при обсуждении вопроса об отмене данного закона. Стенограмма заседания Государственной Думы 16 октября 2002 года.

[10] Федеральный закон от 31.12.2002 г. № 193-ФЗ «О признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации по налогу на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте». Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 1, ст. 8.

[11] Федеральный закон от 21.06.1995 г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 26, ст. 2398.

[12] Федеральный закон от 24.06.1999 г. № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 26, ст. 3178.

[13] Федеральный закон от 20.12.2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 51, ст. 4982.

[14] Федеральный закон от 23.06.2003 г. № 82-ФЗ «О внесении изменений в пункт 2 статьи 5 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 26, ст. 2571.

[15] Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

[16] Федеральный закон от 18.05.2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 21, ст. 1919.

[17] Исаков В.Б. Подготовка законов. Рекомендации по разработке, оформлению и внесению законопроектов. – М.: Торгово-промышленная палата Российской Федерации, 2002. – С. 8-9.

[18] Любимов А.П. Парламентское право России. Учебное пособие. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательско-книготорговый центр «Маркетинг», 2002. – С. 234-235.

[19] Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Тихомирова Ю.А.. – М.: Городец, 2000. – С. 12.

[20] См. Парамонов А.Р. Законодательная техника: учебное пособие / Под ред. Ф.Л.Шарова. – М.: МИЭП, 2005. – 162 с.

[21] Баранов В.М. Концепция законопроекта и ее роль в повышении эффективности принятия закона / Оценка законов и эффективности их решения. Материалы международного семинара, 16-17 декабря 2002 года, г. Рязань. – М.: Издание Государственной Думы, 2003. – С. 36-37.

[22] См. Европейскую хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 года.

[23] См. Федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

[24] См. Там же.

[25] См. Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

[26] См. Там же.

[27] Баранов В.М. Концепция законопроекта и ее роль в повышении эффективности принятия закона / Оценка законов и эффективности их решения. Материалы международного семинара, 16-17 декабря 2002 года, г. Рязань. – М.: Издание Государственной Думы, 2003. – С. 38.

[28] См. также первое из вышеприведенных частных определений В.М. Баранова концепции законопроекта.

[29] Краснов Ю.К. Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования. – М.: Издание Государственной Думы, 2004. – С. 38.

[30] Справочник по нормотворческой технике. / Пер. с нем. – 2-е изд., перераб. – М.: Издательство БЕК, 2002. – С. 4.

[31] Там же. – С. 6.

[32] Бунгерс Д. и Квинке Х. Микромодели как вспомогательный инструмент  законодательного планирования. / Законодательная практика. Учебное пособие. – Опубликовано в ФРГ в 1983/1984 г.г. под редакцией Э.Новака. – Издатель: Федеральная академия государственного управления Министерства внутренних дел. – Рабочий перевод: Токарева Е.А. Научное редактирование: проф., доктор политологии Яковлева Т.Ф. – С. 72.

[33] Дельнуа Поль Роль науки законотворчества и законоведов в определении содержания правовой нормы. / Очерки методологии законотворчества. Материалы Первого Конгресса Европейской ассоциации содействия законодательству (Льеж, Бельгия, 9-11 сентября, 1993 г.) / Под ред. проф. Ульриха Карпена. – Баден-Баден. – С. 12

[34] Хуггер В. Постановка целей и поиск мер. / Законодательная практика. Учебное пособие. – Опубликовано в ФРГ в 1983/1984 г.г. под редакцией Э. Новака. – Издатель: Федеральная академия государственного управления Министерства внутренних дел. – Рабочий перевод: Токарева Е.А. Научное редактирование: проф., доктор политологии Яковлева Т.Ф. – С. 95.

[35] Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов». Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 32, ст. 3335.

[36] Приказ Росархива Российской Федерации от 27.11.2000 г. № 68 «Об утверждении Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти». Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 4, 22.01.2001.

[37] Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов». Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 32, ст. 3335.

[38] Постановление Правительства Москвы от 13.11.2001 г. № 1024-ПП «О концепции Закона города Москвы «Об экологическом контроле». Вестник Мэрии Москвы (приложение), ноябрь 2001.

[39] Постановление Правительства Москвы от 19.06.2001 г. № 533-ПП «О концепции Закона города Москвы «О городской казне». Вестник Мэрии Москвы, № 25, июль 2001.

[40] Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеол. выражений / Российская АН. Ин-т рус. яз.; Российский фонд культуры. – М.: Азъ Ltd., 1992. – С. 299.

[41] Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. Прохоров А.М. – М.: Советская энциклопедия, 1989. – С. 624.

[42] В каких-то случаях вместо термина «способ» более логичным будет применение термина «средство» (прим. автора).





L 2005 АНО "Центр правовых исследований и развития законодательства"
All Rights Reserved E-mail: mail@centrlaw.ru
Все права защищены ©
Сайт создан компанией Big Apple