Телефоны в Москве: (495) 928 6863; (495) 648 6958; (495) 287 4552
 
Публикации    Наши заказчики    Отзывы    Контакты    
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Совет Федерации
Кадастра
Роспатент Российский гуманитарный научный фонд

§ 2. Концепция закона и юридическая техника создания текста закона


Владение техникой написания текста закона облегчает и ускоряет работу законодателя, при этом закон становится компактным, понятным и удобным в пользовании. Но наиважнейшей целью ее применения является точное соответствие норм закона замыслу законодателя (концепции закона), что обеспечивает точное понимание этого замысла правоприменителями.

О важности техники изложения норм закона для правильного изложения замысла законодателя и понимания его правоприменителями свидетельствует возникшая в Государственной Думе дискуссия о понимании конституционного положения о том, что «Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его … стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия»[1]. При обсуждении проекта постановления о порядке прекращения полномочий Президента Российской Федерации в случае его болезни депутатами, со ссылкой на одну и туже статью Конституции Российской Федерации, были высказаны два противоположных мнения о том, кто должен прекращать указанные полномочия.

Одно мнение: «…Вы в своем обосновании конституционности предлагаемого Вами постановления ссылаетесь на то, что в Конституции (статья 92) не указано, кто может прекратить полномочия Президента Российской Федерации в случае его болезни. Как тогда понимать слова части 2 статьи 92 Конституции, которые звучат таким образом: «Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий...»?…»;

Другое мнение: «…Теперь читайте дальше: «...в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности...» … отрешение от должности, это что, добровольный акт Президента? Ваши доводы здесь абсолютно несостоятельны. Отрешать себя тогда, когда ты прикован к постели и можешь быть в бессознательном состоянии?…».

Первое мнение поддержал Представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе: «…активный залог использован в этой Конституции: когда «Президент прекращает исполнение полномочий», а не пассивный: когда «полномочия Президента досрочно прекращаются». Вот если бы они досрочно прекращались кем-то (при пассивном залоге) – да, было бы ясно, что, даже когда нет механизма прекращения полномочий, требуется некое внешнее решение...»[2].

Правила написания текста закона содержатся в работах многих специалистов по законотворческой технике (см. Введение к настоящей диссертации). Эти правила сформулированы не у всех одинаково, но суть их от этого не меняется. Существенным является то, что каждый автор ограничивает их перечень по-своему. Изучение и обобщение этих правил позволило автору настоящей диссертационной работы сформулировать наиболее полный, как ему представляется, перечень правил законотворческой техники, которые могут быть использованы при написании текста закона:

1) соответствие текста закона «языку закона»;

2) структурированность закона по принятым в законодательстве правилам;

3) отсутствие в законе норм, не относящихся к предмету закона;

4) логичная последовательность изложения закона;

5) отсутствие в законе ненормативного материала;

6) полнота правового регулирования;

7) унификация используемых в законе терминов;

8) недопустимость двусмысленности норм закона;

9) соответствие текста закона правилам лингвистики;

10) ясность (или доступность) норм закона;

11) лаконичность текста закона;

12) отсутствие в законе «дублирующих норм»;

13) логичность текста закона;

14) непротиворечивость норм закона.

Не все из названных правил имеют отношение к концепции закона, поэтому далее будут рассмотрены только те из них, нарушение которых может повлиять на правильность изложения замысла законодателя и понимания его исполнителями закона.

Соответствие текста закона «языку закона» означает следующее:

-      текст закона излагается на государственном языке законодателя (иначе замысел законодателя может быть не понят гражданами);

-      текст закона не отражает манеру письма и эмоции автора, а излагается универсальным официальным стилем, характерным в одинаковой мере для всех законов (иначе, например, эмоциональные отвлечения законодателя могут отвлекать исполнителя закона от главного);

-      действия (события), предусматриваемые законом, излагаются преимущественно в настоящем времени от третьего лица, например, «осуществляет», «направляет», «подписывает» («осуществляется», «направляется», «подписывается»), при этом целесообразно использовать активный, а не пассивный залог, поскольку использование последнего может стать причиной неясности, кто, по замыслу законодателя, является субъектом предполагаемых действий (например, в части 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации 1993 г. не вполне ясно, кто принимает решение о способе принятия новой Конституции Российской Федерации: «Конституционное Собрание ... разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием ... или выносится на всенародное голосование»[3]);

-      текст закона не содержит слов и выражений, которые могут быть поняты неправильно – устаревших («навзничь»), жаргонных («отмывание денег»), узкопрофессиональных («вузовский»), разговорных («вообще-то», «как правило»), образных («по горячим следам»), ласкательных и уменьшительных;

-      вариации общепринятых слов в тексте закона сводятся к минимуму, например, из слов «страна», «держава», «отечество», «родина», «государство» используется только последнее, как и в случае со словами «войска», «армия», «вооруженные силы» (иначе не ясно, подразумевает ли законодатель под этими словами одно и то же или нечто разное).

Изложенное правило законотворческой техники является основополагающим, поскольку под него можно подвести и многие из тех, которые изложены далее, например, лаконичность.

Структурированность закона по принятым в законодательстве правилам. Основной структурной единицей закона является статья, в которой законодатель помещает одну или несколько норм. Статья имеет порядковый номер и может иметь название.

В советский период законотворчества статьи законов состояли из абзацев, именуемых частями (часть первая, часть вторая и т.д.) либо из пунктов и подпунктов, имевших цифровые или буквенные обозначения. Количество частей в статьях было небольшим, законодательство длительное время оставалось неизменным и поэтому ссылки на части статей законов при их применении не вызывали неудобств. Однако в современных условиях, когда в законы постоянно вносятся значительные изменения, ссылки на части статей законов стали вызывать проблемы, так как не всегда ясно, какая часть статьи изменила свою очередность, а какая нет. К тому же подзаконные акты не всегда вовремя подвергаются корректировке в связи с новыми изменениями и это порождает путаницу при переписке между разными инстанциями.

Кроме того, бессистемное обозначение разделов статей (в частности именование пунктов частями) привело к тому, что стало неясным (без дополнительных процедур), как следует именовать эти разделы при официальных ссылках на них (пунктами или частями), потому что:

-      в Лесном кодексе Российской Федерации разделы статей состоят из абзацев, именуемых в самом кодексе – часть первая, часть вторая и т.д.[4];

-      в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации разделы статей пронумерованы и в самом кодексе также именуются – часть первая, часть вторая и т.д.[5];

-      в Гражданском кодексе Российской Федерации разделы статей тоже пронумерованы, но в самом кодексе именуются – пункт 1, пункт 2 и т.д.[6];

-      в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях[7] и Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации[8] разделы статей также пронумерованы, но в самом кодексе именуются – часть 1, часть 2 и т.д.;

-      в Трудовом кодексе Российской Федерации одни статьи разделены на абзацы, именуемые часть первая, часть вторая и т.д., а другие – на пункты, именуемые пункт 1, пункт 2 и т.д.[9];

-      во многих законах отсутствуют упоминания собственных пронумерованных разделов статей и тогда неясно, как следует их именовать – частями или пунктами.

Что касается составляющих разделов статей, то и здесь нет единообразия, например, в Уголовном кодексе Российской Федерации разделы статей состоят из пунктов «а», «б» и т.д.[10], а в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации – из пунктов 1, 2 и т.д.[11]

Единого подхода к именованию разделов статей нет и в Конституции Российской Федерации 1993 г., которые пронумерованы, но в самой Конституции Российской Федерации 1993 г. в одном случае именуются как «часть 1» (часть 3 статьи 56), а в другом как «часть первая» (часть 5 статьи 76)[12].

Отсутствие единообразной структуры законов может породить неверное толкование имеющихся в них ссылок и, таким образом вводить исполнителя закона в заблуждение.

В связи с этим следует отметить, сто 20 ноября 2003 года Совет Государственной Думы рекомендовал для использования в законопроектной деятельности «Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов»[13], в соответствии с которыми:

-      статья подразделяется на части, обозначаемые арабскими цифрами с точкой и именуемые – часть 1, часть 2 и т.д.;

-      часть статьи подразделяется на пункты, обозначаемые арабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой и именуемые – пункт 1, пункт 2 и т.д.;

-      пункт части статьи подразделяется на подпункты, обозначаемые строчными буквами русского алфавита с закрывающей круглой скобкой и именуемые – подпункт «а», подпункт «б» и т.д.;

-      в исключительных случаях части, пункты и подпункты статьи могут подразделяться на абзацы;

-      в целях сохранения структуры статьи при дополнении ее новыми разделами и при исключении из нее старых разделов прежняя нумерация остающихся разделов статьи не изменяется.

Отсутствие в законе норм, не относящихся к предмету закона. Нередко в одном законе встречаются нормы, относящиеся ко многим отраслям права. Это затрудняет правоприменительную деятельность и снижает эффективность законодательства.

Случается и обратное, когда нормы одного правового института «рассеяны» по множеству законов. Более того, иногда законодатель вместо того, чтобы сосредоточивать однородные нормы в одном законе, сам предполагает их рассредоточение по разным законам. Например, в пункте 3 статьи 1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» записано, что иными федеральными законами могут устанавливаться гарантии избирательных прав, «дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом»[14]. В действительности, отсутствие этого положения в названом Федеральном законе не запрещало бы законодателю устанавливать дополнительные гарантии избирательных прав граждан. Но логичнее было бы новыми гарантиями дополнять не разные законы, а вышеназванный специальный закон о гарантиях избирательных прав.

Из сказанного следует, что как нахождение в законе правовых норм, не относящихся к предмету его регулирования, так и рассредоточение правовых норм, относящихся к одному предмету правового регулирования, по разным законам затрудняет понимание замысла законодателя.

Логичная последовательность изложения закона. Она позволяет легче ориентироваться в тексте закона, быстрее и лучше усваивать его содержание, в том числе замысел законодателя. Для этого нормы закона следует излагать следующим образом:

-      действия субъектов правоотношений – в той последовательности, в которой предполагается их реальное осуществление во времени;

-      перечисление органов (должностных лиц) или их полномочий – в одном месте и в последовательности, соответствующей их иерархии (сверху вниз или обратно, но не вперемежку);

-      определения (дефиниции) – в начале текста закона или по тексту закона сразу же после упоминания терминов, требующих пояснения;

-      переходные положения, положения об отмене (изменении, дополнении) ранее принятых законов, положения о принятии новых законов – в последних статьях закона;

-      положение о моменте вступления закона в силу (если оно необходимо) – в последней статье закона.

Отсутствие в законе ненормативного материала. Это правило логично вытекает из того, что закон является нормативным актом. Каждое положение закона, за исключением содержащегося в преамбуле, должно содержать хотя бы одно правило (норму) – право, обязанность, запрет или установление. Положение, не отвечающее этому условию, не является нормой и не должно быть в законе. Примером ненормативного материала в законе является статья 1 принятого 4 июня 1997 года Федерального закона «О статусе Красной площади города Москвы», в которой было записано: «Красная площадь города Москвы является главной площадью столицы Российской Федерации, символом единения, народов Российской Федерации» (в декабре 2001 года этот закон был снят с рассмотрения после повторного отклонения Советом Федерации). Такие положения не только «засоряют» закон, отвлекая правоприменителей от главного, но и могут порождать неопределенность правоотношений. Например, в статье 6 Федерального закона «Об обороне» записано, что Правительство Российской Федерации «осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации»[15]. Данное положение закона ни для кого не устанавливает ни прав, ни обязанностей, но вызывает много вопросов. Что означают «меры по обеспечению обороны», «ответственность в пределах своих полномочий» и «состояние Вооруженных Сил»? Эти и другие вопросы, вытекающие из указанного положения, могут вызвать у правоприменителей разное толкование замысла законодателя.

То же самое можно сказать и в отношении содержащихся в законе принципов, которые могут быть составной частью концепции закона, но не его самого, так как не являются конкретными правилами поведения[16]. Например, в статье 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе»[17] содержатся принципы экологической экспертизы. Один из них – принцип «научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы». Помещение в законе принципа законности является излишним, поскольку правовая норма обязывающая соблюдать законы является конституционной и опускать ее до уровня закона некорректно. Что касается принципов научности и объективности, то у разных ученых и экспертов могут быть разные мнения по поводу научности и объективности чьей-либо экспертизы. В законе должны содержаться не принципы научности и объективности, а правовые нормы, обеспечивающие научность и объективность экологической экспертизы. Явной ошибкой следует признать помещение в названном законе принципа «презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности», так как действие этого принципа распространено не только на хозяйственную, но на все виды деятельности.

Таким образом, содержащиеся в законе ненормативные положения могут не только отвлекать исполнителей закона от его сути, но и порождать спорное толкование замысла законодателя. 

Полнота правового регулирования. Это правило в большей мере относится к разработке концепции закона, но должно учитываться и при написании его текста, поскольку полноценная правовая норма должна иметь диспозицию (содержание правила поведения субъекта или субъектов правоотношений), гипотезу (условие или условия, при которых данное правило действует), а также санкцию (негативные последствия, наступающие в случае нарушения данного правила). Ограничение правовой нормы одной лишь диспозицией либо диспозицией и гипотезой делает эту правовую норму неполной.

На практике взаимосвязанные элементы правовой нормы чаще содержатся не в одном, а в разных положениях закона, или даже в разных нормативных правовых актах. И здесь может проявиться скорее не концептуальная, а техническая ошибка, например, отсылка к несуществующему правовому акту или к законодательству в целом, при отсутствии в последнем соответствующих норм.

Неполнота правого регулирования может возникнуть также из-за невнимательности автора текста закона. Например, в статье 43 Конституции Российской Федерации 1993 г. содержатся условия получения различных видов образования: «Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования … Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование…»[18]. Очевидно, здесь пропущено условие получения полного общего образования.

Сказанное показывает, что неполная правовая норма может препятствовать реализации замысла законодателя.

Унификация используемых в законе терминов. Данное правило означает, что используемые в законе термины, обозначающие одинаковые понятия, должны соответствовать друг другу, а также терминам, которые уже приняты в действующем законодательстве. В противном случае у правоприменителей могут возникнуть сомнения по поводу идентичности одинаковых по сути действий, которые обозначены в законе разными терминами. Рассмотрим несколько примеров несоблюдения правила унификации терминов. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г.[19]:

-      принятые федеральные законы Президенту Российской Федерации «направляются» (часть 1 статьи 107), а Совету Федерации «передаются» (часть 3 статьи 105);

-      указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны «для исполнения на всей территории Российской Федерации» (часть 2 статьи 89), а постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации – «к исполнению в Российской Федерации» (часть 2 статьи 115);

-      федеральные законы по предметам ведения Российской Федерации «принимаются» (часть 1 статьи 76), а по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации «издаются» (часть 2 статьи 76), при том, что все федеральные законы «принимаются» (часть 1 статьи 105), а «издаются» – указы Президента Российской Федерации (часть 1 статьи 90);

-      предполагаемые Конституцией Российской Федерации 1993 г. события могут осуществляться: «в предусмотренном федеральным законом порядке» (часть 1 статьи 49), «в порядке, определяемом федеральным законом» (часть 2 статьи 122), «в порядке, установленном федеральным законом» (часть 3 статьи 59), «в соответствии с федеральным законом» (часть 1 статьи 6), «по основаниям, установленным федеральным законом» (часть 2 статьи 121), «на основе федерального закона» (часть 3 статьи 36), «по федеральному закону» (часть 4 статьи 3);

-      «Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации» (часть 2 раздела второго);

-      «После вступления в силу Конституции судьи всех судов Российской Федерации сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны. Вакантные должности замещаются в порядке, установленном настоящей Конституцией» (абзац второй части 5 раздела второго);

-      предложения о поправках к Конституции Российской Федерации могут вноситься группой численностью «не менее одной пятой членов Совета Федерации» (статьи 134), Конституционный Суд Российской Федерации может разрешать дела о соответствии Конституции Российской Федерации законов по запросам «одной пятой членов Совета Федерации»[20] (часть 2 статьи 125), а федеральный конституционный закон должен быть одобрен «большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации» (часть 2 статьи 108).

В соответствии с одной из норм Конституции Российской Федерации 1993 г. принятые законы передаются «на рассмотрение Совета Федерации» (часть 3 статьи 105), из чего следует, что законы подлежат рассмотрению непосредственно на заседании Совета Федерации. В соответствии с другой нормой Конституции Российской Федерации 1993 г. отдельные законы подлежат «обязательному рассмотрению в Совете Федерации» (статья 106), из чего можно сделать вывод, что законы могут быть рассмотрены не только на заседании Совета Федерации, но и на заседаниях его комитетов, комиссий или в какой-либо иной форме.

Нарушение правила унификации терминологии закона, в наибольшей мере может затруднять понимание замысла законодателя, как и нарушение следующего правила законотворческой техники.

Недопустимость двусмысленности норм закона. Из предыдущего примера видно, что даже замена одного предлога на другой может в корне изменить суть правового предписания или, по крайней мере, содержать двусмысленность.

Если в правовой норме к одному субъекту относится несколько действий, то глаголы, обозначающие эти действия, должны размещаться друг за другом подряд, не разделяясь существительным, обозначающим этот субъект. Например, из части 2 статьи 107 Конституции Российской Федерации 1993 г. ясно, что федеральный закон и подписывается, и обнародуется Президентом Российской Федерации: «Президент Российской Федерации ... подписывает федеральный закон и обнародует его». А из части 2 статьи 108 ясно, что федеральный конституционный закон подписывается Президентом Российской Федерации, но не ясно кем он обнародуется: «Принятый федеральный конституционный закон подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию»[21]. В последнем случае следовало бы написать: «подлежит подписанию и обнародованию Президентом Российской Федерации».

Аналогичные примеры, только уже относительно не субъекта, а сроков обнародования законов, содержатся соответственно в части 2 статьи 108 и в части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации 1993 г.:

«федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию»;

«федеральный закон ... подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию».

Часто двусмысленность появляется там, где какое-то слово (группу слов) можно отнести как одному, так и к двум субъектам (объектам, обстоятельствам и др.). Например, в части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации 1993 г. записано: «Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации...». Представляется, что в соответствии с этой конституционной нормой для преодоления вето Президента Российской Федерации необходимо две трети голосов от 626 парламентариев (450 депутатов Государственной Думы и 176 членов Совета Федерации). То есть, достаточно 418 голосов парламентариев (две трети от 626), независимо от их принадлежности к той или иной палате Федерального Собрания. Это означает, что Государственная Дума может преодолевать вето Президента Российской Федерации самостоятельно, без Совета Федерации. Однако на практике парламентарии преодолевают вето Президента Российской Федерации двумя третями голосов в каждой из палат. В то же время следует заметить, что в том случае, когда автор Конституции Российской Федерации 1993 г. предполагал раздельное голосование по палатам, он прямо указал на это: «Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат...» (часть 2 статьи 93).

Двояко можно толковать и часть 2 статьи 135 Конституции Российской Федерации 1993 г.: «Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа Членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание».

Особенно большая вероятность указанной ошибки таится в сложных предложениях. Если в предложении есть местоимение (он, его, который, др.), то следует «проверить» все стоящие перед ним существительные (из них в соответствующих местоимению роде, числе и падеже должны быть лишь те, которые связанны с ним по замыслу законодателя). Это правило следует применять и в предложениях, содержащих причастия и деепричастия. Часть вторая статьи 37 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» от 17.05.1995 г. может служить примером, пожалуй, самого неудачного согласования местоимений со связанными с ними существительными: «Центральная избирательная комиссия ... выплачивает кандидатам денежную компенсацию в размере его среднего месячного дохода, который не может превышать минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на день назначения выборов, более чем в 20 раз»[22]. Если бы эта норма была выполнена, то не все кандидаты были бы зарегистрированы, поскольку у большинства из них средний месячный доход превышал установленный этой нормой минимум. Кроме того, всем кандидатам была бы выплачена одна компенсация на всех, хотя возникла бы неясность по поводу того, к доходу какого кандидата следует приравнивать эту компенсацию.

Для более удачного согласования слов в правовой норме целесообразно субъекты (и большинство объектов) правоотношений называть в единственном числе, предполагая, что установленная норма распространяется на всех равнозначных субъектов.

По возможности не следует помещать несколько правовых норм в одном предложении, иначе, вопреки замыслу законодателя, может возникнуть зависимость одной нормы от другой. Например, в части 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации 1993 г. записано: «В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой»[23]. Приведенную норму можно истолковать таким образом, что закон подлежит повторному рассмотрению только после создания согласительной комиссии. Поскольку создание согласительной комиссии не является обязательным, то выходит, что повторное рассмотрение отклоненных законов Государственной Думой зависит не только от ее воли, но и от воли Совета Федерации. Однако на практике Государственная Дума по собственному усмотрению рассматривает отклоненные Советом Федерации законы.


 

Необходимо избегать слов, которые не имеют строго определенного значения для данного случая и, следовательно, единообразного понимания. Например, в части 1 статьи 108 Конституции Российской Федерации записано 1993 г.: «Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации»[1]. Любой вопрос, затронутый в Конституции Российской Федерации 1993 г., можно считать предусмотренным ею, но не по каждому из них нужен конституционный закон. Здесь, как и в других подобных случаях, возможно возражение, мол, «правоприменителям понятно, что тут имеется в виду». Однако правовая норма должна быть сформулирована так, чтобы всеми понималась одинаково. Более того, она не должна давать шансов и тому, кто умышленно хотел бы истолковать ее иначе. Здесь уместно вспомнить армейскую мудрость: «приказ, который может быть понят неправильно, будет понят неправильно».

Нелегко толковать положение статьи 314 Гражданского Кодекса Российской Федерации: «В случаях, когда обязательство не предусматривает срок его исполнения и не содержит условий, позволяющих определить этот срок, оно должно быть исполнено в разумный срок после возникновения обязательства». Хотя в пункте 2 статьи 477 этого же Кодекса законодатель дает понять, что разумным сроком может быть более чем двухлетний период: «в разумный срок, но в пределах двух лет»[2].

Не в двух, а во многих смыслах можно было воспринимать «норму» из части второй статьи 8 Федерального закона «О пожарной безопасности»: «Органы местного самоуправления и указанные предприятия на льготных условиях могут продавать жилье личному составу Государственной противопожарной службы»[3]. Что означает «на льготных условиях»? Такие «нормы» являются предпосылками не правопорядка, а произвола в отношении государственной и муниципальной собственности. Данная норма была отменена Федеральным законом от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ (известен, как закон «о монетизации льгот»).

Двусмысленность правовых норм, затрудняющая понимание замысла законодателя, часто возникает по причине нарушения следующего правила - соответствие текста закона правилам лингвистики. Здесь речь идет не только об орфографических ошибках, которые недопустимы в тексте закона. Нарушение этого правила может произойти и в случае, как говорят специалисты, «неточного употребления лексической единицы». В частности, по причине непонимания сущности того или иного термина. Например, в статье 12 Конституции Российской Федерации 1993 г. записано: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно»[4]. Однако «самоуправление» является видом деятельности[5], а у деятельности не может быть полномочий, которые могут принадлежать лишь субъектам правоотношений. Здесь следовало написать: «органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельны».

Замысел законодателя может быть искажен и по причине использования в законе привычной разговорной речи, в которой некоторые термины часто употребляется как якобы правильные, но при более пристальном рассмотрении оказываются не вполне точными. Например, в части первой статьи 37 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» от 17.05.1995 г. законодатель, намереваясь запретить Президенту Российской Федерации использовать свое служебное положение в предвыборной кампании, так сформулировал норму закона: «Президент Российской Федерации, баллотирующийся на второй срок ... не должен на период выборов пользоваться преимуществом своего служебного положения»[6]. Однако «не должен» означает – не обязан. Запрета, который замышлялся законодателем, здесь нет. В пункте 6 статьи 32 действующего Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» установлен якобы запрет: «уполномоченные представители политической партии не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения»[7]. Однако в данном случае «не вправе» означает не запрет лицу использовать свое должностное положение, а то, что оно не может это делать на основе своего права, установленного законом. 

Искажение замысла законодателя в правовой норме по «лингвистическим причинам» происходит и тогда, когда законодатель под предоставлением права что-либо совершать подразумевает запрет на совершение подобных действий, хотя в действительности запрет не устанавливается. Вот как в пункте 2 статьи 9 Федерального закона «О статусе военнослужащих» был «реализован» пресловутый запрет на участие военнослужащих в политической деятельности: «Военнослужащие могут состоять в общественных, в том числе религиозных, объединениях, не преследующих политические цели, и участвовать в их деятельности, не находясь при исполнении обязанностей военной службы»[8]. Однако эта норма не запрещает военнослужащим участвовать в деятельности политических организаций, в том числе, находясь при исполнении обязанностей военной службы. 

В связи с применением в законах терминов «может» и «не может» необходимо сказать, что в правовой норме должно говориться не о способности или возможности[9], а о праве или обязанности субъекта правоотношений совершать то или иное действие либо об обязанности воздерживаться от него. Законодатель, говоря о том, что кто-то не может чего-то сделать, не устанавливает ему запрет, а всего лишь «высказывается» о его способностях (возможностях).

Часто не по существу в законодательстве используется термин «в течение», который в данном контексте означает «на протяжении»[10]. Например, в части 3 статьи 111 Конституции Российской Федерации 1993 г. записано: «Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре»[11]. Это означает, что рассмотрение кандидатуры должно начаться в день ее внесения и закончиться к исходу седьмого дня, но никак не раньше и не позже. Правильность данного суждения подтверждается в части 2 этой же статьи, где законодатель использует разные термины при определении сроков: «Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой»[12].

Нарушение правила лингвистики может сделать правовую норму нереальной. Например, в части 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации 1993 г. установлено право граждан «избирать и быть избранными в органы государственной власти»[13]. Данная норма не может быть реализована в части пассивного избирательного права, поскольку кандидатов на выборные должности в органы власти, то есть, желающих реализовать свое право «быть избранными» (совершенный вид глагола!), всегда больше чем этих должностей. Причина появления в российском законодательстве нелогичного словосочетания «имеют право избирать и быть избранными», в котором активное избирательное право выражено глаголом несовершенного вида, а пассивное – глаголом совершенного вида, может быть объяснена следующим образом. В Конституции РСФСР 1918 года было записано, что некоторые категории граждан «не имеют права избирать и быть избранными». В запрещающей норме использование несовершенного и совершенного видов глагола в отношении соответственно активного и пассивного избирательного права не было алогичным. Более того, возможно, было преднамеренным – даже если бы лишенный избирательных прав «по недосмотру» принял участие в выборах и получил необходимое для избрания число голосов, то ему могли отказать в получении депутатского мандата на том основании, что он «не имеет права быть избранным». Затем в Конституции РСФСР 1937 года, провозгласившей равноправие граждан, запрещающая норма была преобразована в разрешительную путем исключения из нее частицы «не» и у каждого появилось нереализуемое право «быть избранным».

Ясность (или доступность) норм закона. Некоторые авторы называют это правило правилом «ясности и доступности»[14], что является нелогичным, так как в данном контексте слова ясность и доступность являются синонимами[15]. Неясность правовых норм и, следовательно, неясность замысла законодателя, также как и их двусмысленность, часто являются следствием несоблюдения правил лингвистики.

Например, в части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации 1993 г. записано: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»[16]. Из данной нормы ясно, что право «самостоятельного решения вопросов местного значения» обеспечивается населению, но не вполне ясно, кому обеспечивается «владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».

В соответствии с частью 2 статьи 7 Конституции Российской Федерации 1993 г. в нашей стране обеспечивается государственная поддержка «материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан»[17]. В данном перечне содержатся неоднородные термины, которыми обозначаются и человеческие состояния (материнство, отцовство), и период жизни человека (детство)[18], и субъекты правоотношений (инвалиды и пожилые граждане). В связи с этим представляется, что более понятным было бы написать о государственной поддержке «матерей, отцов, детей, инвалидов и пожилых граждан», нежели о государственной поддержке «материнства, отцовства, детства, инвалидности и старости».

В части 1 статьи 51 Конституции Российской Федерации 1993 г. записано: «Никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом»[19]. Из данной нормы ясно, что никто не обязан свидетельствовать против себя и своего супруга, но не вполне ясно, чей круг близких родственников должен быть определен законом.

Ясность закона нарушается и при обозначении одинаковых по сути объектов разными словами, как это сделано в части второй статьи 49 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» от 17.05.1995 г.: «В помещении для голосования должен быть зал, в котором размещаются ... комнаты для тайного голосования»[20]. Заметим, в толковом словаре русского языка говорится, что зал – это «помещение для публики … парадная комната», а комната – «отдельное помещение»[21].

Для большей доступности закона используемая в нем нормативная лексика должна быть в меру консервативной. Не следует вводить в нее новые термины, если в этом нет необходимости. Если такая необходимость есть, то она должна быть обоснована, а новый термин – пояснен. Так, например, в принятом 16 апреля 2003 года Государственной Думой в первом чтении проекте федерального закона № 284965-3 «О государственных гарантиях равных прав и свобод мужчин и женщин и равных возможностей для их реализации» записано: «гендерное равенство – равный правовой статус женщин и мужчин и равные возможности для его реализации, позволяющие лицам обоего пола свободно развивать свои потенциальные способности, умения и навыки для участия в политическом, экономическом, социальном и культурном процессах и освоении их достижений». Однако в пояснительной записке к названному законопроекту отсутствует обоснование необходимости введения в законодательство нового термина «гендерное право».

Сравнительно недавно в российском праве при определении сроков стали применяться термины «со дня» и «до дня», вместо терминов «с момента» и «до момента». В частности, многие федеральные законы вступают в действие «со дня опубликования». При этом во внимание не берется то, что в соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации 1993 г. «неопубликованные законы не применяются», а день опубликования закона всегда начинается раньше момента опубликования этого закона. Термин «до дня» уже был поводом для разрешения спора Верховным Судом Российской Федерации 22 сентября 1999 года. По мнению истца Владимира Лунина, общественному объединению «Отечество» следовало запретить участвовать в парламентских выборах 19 декабря 1999 года, так как оно было зарегистрировано 19 декабря 1998 года, а по закону должно быть зарегистрировано «не позднее чем за год до дня голосования». Истец утверждал, что годичный срок со дня регистрации «Отечества» истекает не за день до голосования, а в день голосования. Суд отклонил иск, однако позднее Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[22] был дополнен статьей 11.1 («Порядок исчисления сроков, установленных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах»). В пункте 2 этой статьи записано (фактически, мнение В.Лунина): «Если какое-либо действие может (должно) осуществляться не позднее чем … за определенное количество дней до дня наступления какого-либо события, то соответственно последним … днем, когда данное действие может (должно) быть осуществлено, является день, после которого остается указанное в настоящем Федеральном законе количество дней до дня наступления соответствующего события».

Наконец для большей ясности замысла законодателя необходимо соблюдать следующее правило законотворческой техники.

Лаконичность текста закона. Содержащиеся в тексте закона длинные, сложные предложения трудны для понимания, усвоения и применения. Чтобы добиться соблюдения рассматриваемого правила, в процессе законотворчества целесообразно руководствоваться методом Микеланджело, то есть отсекать «от глыбы» все лишнее. Однако в последнее время тенденция написания чрезмерно больших по объему законов нарастает. В приведенной ниже таблице показано соотношение объемов текстов аналогичных законов.



[1] Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

[2] Граждански кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 32, ст. 3301.

[3] Федеральный закон от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности». Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 35, ст. 3649.

[4] Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

[5] В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации – это «деятельность населения по решению ... вопросов местного значения» (прим. автора).

[6] Федеральный закон от 17.05.1995 г. № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 21, ст. 1924.

[7] Федеральный закон от 10.01.2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 2, ст. 171.

[8] Федеральный закон от 27.05.98 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих». Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 22, ст. 2331.

[9]  «Мочь» – означает быть в состоянии, иметь возможность (см. Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеол. выражений / Российская АН. Ин-т рус. яз.; Российский фонд культуры. – М.: Азъ Ltd., 1992. – С. 377.)

[10] Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеол. выражений / Российская АН. Ин-т рус. яз.; Российский фонд культуры. – М.: Азъ Ltd., 1992. – С. 645.

[11] Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

[12] Там же.

[13] Там же.

[14] См. Любимов А.П. Примерные рекомендации по подготовке законопроектов // Совершенствование законодательной техники и участие органов государственной власти в законодательном процессе. – М., 2000. – С. 263-264., а также Пиголкин А.С. Правотворчество // Общая теория права. – М., 1995. – С. 216.

[15] Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеол. выражений / Российская АН. Ин-т рус. яз.; Российский фонд культуры. – М.: Азъ Ltd., 1992. – С. 179, 954.

[16] Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

[17] Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

[18] См. Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеол. выражений / Российская АН. Ин-т рус. яз.; Российский фонд культуры. – М.: Азъ Ltd., 1992. – С. 165, 354.

[19] Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

[20] Федеральный закон от 17.05.1995 г. № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 21, ст. 1924.

[21] Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеол. выражений / Российская АН. Ин-т рус. яз.; Российский фонд культуры. – М.: Азъ Ltd., 1992. – С. 213, 294.

[22] Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 24, ст. 2253.
 

Объемы некоторых избирательных законов и законов,

регулирующих проведение референдума в Российской Федерации

 
Наименование закона
Объем
 (П.л.)
Федеральный закон от 6.12.1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 33, ст. 3406.
 
 
1,5
Федеральный закон от 19.09.1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 38, ст. 4339.
 
 
 
8,9
Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 24, ст. 2253.
 
 
 
12
 
Наименование закона
Объем
 (П.л.)
Закон РСФСР от 24.04.1991 г. № 1096-1 «О выборах Президента РСФСР». Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 17, ст. 510.
 
 
0,5
Федеральный закон от 17.05.1995 г. № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 21, ст. 1924.
 
 
3
Федеральный закон от 31.12.1999 г. № 228-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 1, ст. 11.
 
 
10,5
Федеральный закон от 10.01.2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 2, ст. 171.
 
 
11,3
Закон РСФСР от 27.10.1989 г. «О выборах народных депутатов РСФСР». Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1989, № 44, ст. 1305.
 
1,6
Федеральный закон от 21.06.1995 г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 26, ст. 2398.
 
 
3,8
Федеральный закон от 24.06.1999 г. № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 26, ст. 3178.
 
 
12,6
Федеральный закон от 20.12.2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 51, ст. 4982.
 
 
13,9
Закон РСФСР от 16.10.1990 г. № 241-1 «О референдуме РСФСР». Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1990, № 21, ст. 230.
 
1
Федеральный конституционный закон от 10.10.1995 г. № 2-фкз «О референдуме Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 42, ст. 3921.
 
 
3
Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 г. № 5-фкз «О референдуме Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 27, ст. 2710.
 
 
9,5

При этом увеличение объема статей избирательных законов не всегда оправдано. Например, в пункте 2 статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» записано: «Кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, их доверенным лицам и уполномоченным представителям, инициативной группе по проведению референдума, иным группам участников референдума и их уполномоченным представителям, а также иным лицам и организациям при проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума запрещается осуществлять подкуп избирателей, участников референдума…»[1]. Поскольку установленный запрет касается всех, то следовало бы записать: «При проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума запрещается осуществлять подкуп избирателей, участников референдума…».

К этому следует добавить, что в названном Федеральном законе встречаются предложения, которые состоят из более ста слов[2].

Принятый в Конституции Российской Федерации 1993 г.[3] лаконичный прием упоминания российских законов разного уровня нарушается практически во всех федеральных законах, в которых пишется не «в соответствии с законом», как предусмотрено в Конституции Российской Федерации 1993 г. (часть 2 статьи 120), а «в соответствии с федеральным конституционным законом, федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации» и не «в соответствии с федеральным законом», как предусмотрено в Конституции Российской Федерации 1993 г. (статья 124), а «в соответствии с федеральным конституционным законом, федеральным законом».

В федеральных законах не соблюдаются и установленные в Конституции Российской Федерации 1993 г. лаконичные названия государственных органов, например, в них пишется не «Государственная Дума», как предусмотрено в Конституции Российской Федерации 1993 г. (статья 95), а «Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации», то есть, применяется термин, который отсутствует в Конституции Российской Федерации.

5 июня 1997 года Государственная Дума приняла Федеральный закон (проект федерального закона № 96700635-2), название которого состояло из пятидесяти пяти слов: «Об отсрочке погашения задолженности по переоформленным в государственный внутренний долг Российской Федерации централизованным кредитам и начисленным по ним процентам отдельным организациям агропромышленного комплекса, а также организациям, осуществляющим завоз (хранение и реализацию) продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненной к ним местности, и выплаты процентов за обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации по указанной задолженности» (20 мая 1998 года этот закон снят с рассмотрения после отклонения Президентом Российской Федерации).

Лаконичности закона способствует следующее правило законотворческой техники.

Отсутствие в законе «дублирующих норм». В законе не должны повторно воспроизводиться нормативные предписания, содержащиеся в других действующих законах. При необходимости связать нормативный материал закона с другим нормативным материалом, в законе делаются ссылки на другие нормативные акты или их положения.

Особенно часто в принимаемых законах повторяются положения Конституции Российской Федерации 1993 г., хотя в этом нет необходимости, например, о том, «настоящий закон действует на всей территории Российской Федерации». Более того, содержащаяся в законе конституционная норма может в дальнейшем восприниматься как норма закона и тем самым конституционная норма будет «принижаться» до уровня закона.

Иногда дублирование правовых норм осуществляется не совсем точно, с небольшими отклонениями, и тогда может возникнуть не только неудобство в пользовании законом, но противоречие одного закона с другим. Например, чтобы написать устав благотворительного общества, недостаточно руководствоваться Гражданским кодексом Российской Федерации. Кроме него необходимо выполнить требования федеральных законов «Об общественных объединениях», «О некоммерческих организациях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». 

Особенно недопустимо повторение или излишнее уточнение в законе норм, изложенных в этом же законе. Например, пункт 5 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19.09.1997 г. состоял из двух предложений, при этом второе предложение содержало излишнее уточнение первого: «Ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации. Установление федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается»[4].

В пунктах 2 и 3 статьи 43 этого Федерального закона установлены обязательные требования к изготовлению и распространению агитационных печатных материалов, а в следующем пункте 4 этой же статьи записано: «Распространение агитационных печатных материалов с нарушением требований, установленных пунктами 2 и 3 настоящей статьи, запрещается». Последний пример связан и со следующим правилом законотворческой техники, нарушение которого также затрудняет понимание замысла законодателя.

Логичность текста закона. Примером нарушения этого правила может служить название главы 2 Конституции Российской Федерации 1993 г. – «Права и свободы человека и гражданина»[5]. Потому что понятие «гражданин» охватывается понятием «человек». Логичнее говорить: «права и свободы личности». Подтверждением этому является завершающая эту главу статья 64, в которой записано именно таким образом: «Положения настоящей главы составляют основы правового статуса личности...».

Другая нелогичность этой главы состоит в том, что около десяти ее положений устанавливают не права и свободы, а обязанности (статьи 38, 43, 44, 57, 58, 59 и др.).

Не вполне логично положение этой главы «каждому гарантируется свобода мысли» (часть 1 статьи 29), поскольку невозможно разрешить (да, и запретить) человеку мыслить, равно, как и гарантировать ему делать это.

Отсутствует логика и в части 2 статьи 38 этой главы: «Забота о детях, их воспитание – равное право и обязанность родителей». Ведь право – это мера возможного поведения субъекта, при этом субъект сам решает воспользоваться принадлежащим ему правом или нет. Обязанность – это мера должного поведения субъекта. И если родитель обязан воспитывать своего ребенка, то нелогично говорить о его праве делать это.

В пункте 1 статьи 17 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» записано: «Муниципальному служащему устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней. Для отдельных категорий муниципальных служащих федеральными законами и законами субъектов российской федерации устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск большей продолжительности»[6]. Последнее предложение нелогично, потому что «не менее 30», с учетом количества дней в году, означает от 30 до 365.

В пункте 5 статьи 24 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19.09.1997 г. было записано, что член избирательной комиссии с правом решающего голоса освобождается от обязанностей члена избирательной комиссии до истечения срока полномочий по решению органа, его назначившего, в случае смерти члена избирательной комиссии[7]. Вряд ли по замыслу законодателя член избирательной комиссии с момента своей смерти до момента принятия соответствующего решения обязан, например, принимать участие в заседаниях избирательной комиссии. В пункте 8 статьи 29 действующего одноименного Федерального закона записано по иному: «Полномочия члена комиссии с правом решающего голоса прекращаются немедленно в случае: …смерти члена комиссии». Однако происходящее естественно не нуждается в законодательном регулировании.

В пункте 1 статьи 7 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» записано, что в России «каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха»[8]. На самом деле гарантии человеку можно давать только при жизни.

Представляется, что в названии Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»[9] нарушена именно логика. Потому что нет такого вида деятельности как «экстремистская деятельность». Экстремистской можно назвать любую деятельность, если она осуществляется с применением крайних мер[10]. Однако законодатель все же дает в статье 1 названного Федерального закона («Основные понятия») определение термина «экстремистская деятельность».

То же самое можно сказать и в отношении проекта федерального закона № 284965-3 «О государственных гарантиях равных прав и свобод мужчин и женщин и равных возможностей для их реализации», принятого Государственной Думой в первом чтении 16 апреля 2003 года. В статье 3 этого законопроекта записано, что одним из основных направлений государственной политики должно быть «формирование правовой базы обеспечения равноправия полов». Подобную терминологию используют и некоторые специалисты в области законотворческой техники[11]. В связи с этим необходимо сказать, что права (равные или неравные) могут быть только у субъектов правоотношений, к которым «пол» не относится, а является лишь признаком некоторых субъектов правоотношений. 

Непротиворечивость норм закона. Нарушение этого правила в наибольшей мере затрудняет исполнителям закона реализовать замысел законодателя. Чтобы избежать внутренних противоречий закона, можно использовать метод его графического описания, отражающего все этапы регулируемых законом отношений и основные термины, сопутствующие этим этапам. Прослеживание всех предполагаемых взаимосвязанных событий «по цепочке», а также одновременный взгляд на всю «цепочку» в целом позволяют увидеть и устранить противоречия, которые могут возникнуть при написании текста закона. Для примера рассмотрим цепь содержащихся в Конституции Российской Федерации 1993 г. событий законодательного процесса от момента принятия закона до момента его опубликования[12]:

1) «Федеральные законы принимаются Государственной Думой» (часть 1 статьи 105);

2) «Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации» (часть 3 статьи 105);

3) «Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации...» (часть 4 статьи 105);

4) «Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования» (часть 1 статьи 107);

5) «Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его» (часть 2 статьи 107).

Из указанных конституционных норм, обозначенных пунктами 1), 2) и 4) следует, что «принятый федеральный закон» (Государственной Думой) в пятидневный срок после его принятия передается на рассмотрение Совета Федерации, а также направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Из конституционной нормы, обозначенной пунктом 5) следует, что Президент Российской Федерации подписывает и обнародует полученный федеральный закон в четырнадцатидневный срок.

Из конституционной нормы, обозначенной пунктом 3) следует, что в тот же самый четырнадцатидневный срок Совет Федерации вправе одобрить его или не рассматривать и тогда закон будет считаться одобренным. Однако к этому моменту закон может быть уже подписан Президентом Российской Федерации, потому что Конституции Российской Федерации 1993 г. не сказано, что Президенту Российской Федерации должен быть направлен «одобренный закон» или что одобрение закона является обязательным условием для его подписания Президентом Российской Федерации.

В данном случае, по запросу группы депутатов Государственной Думы, замысел законодателя был установлен Конституционным Судом Российской Федерации, который констатировал: «Понятие «принятый федеральный закон», содержащееся в части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, относится к результату законотворческой деятельности обеих палат и, следовательно, отличается от понятия «принятый Государственной Думой федеральный закон» (части 1, 2 и 3 статьи 105, статья 106). Несовпадающее содержание этих понятий отражает специфику отдельных стадий законодательного процесса. Таким образом … понятием «принятый федеральный закон» охватываются законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации»[13].

Рассмотрим пример, когда противоречие правовых норм возникает по причине установления законом несогласованных по времени действий. В пункте 1 статьи 69 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» установлено: «Голосование проводится с 8 до 20 часов по местному времени». Однако выполнить требование закона о начале голосования невозможно, так как далее в этой же статье установлена следующая процедура: «В 8 часов в день голосования председатель участковой избирательной комиссии объявляет помещение для голосования открытым и предъявляет к осмотру членам участковой избирательной комиссии, присутствующим избирателям, лицам, указанным в пункте 5 статьи 23 настоящего Федерального закона, пустые переносные и стационарные ящики для голосования, которые затем опечатываются печатью участковой избирательной комиссии (пломбируются). Председатель участковой избирательной комиссии предъявляет указанным лицам также опечатанные переносные ящики для голосования с избирательными бюллетенями, заполненными в соответствии с пунктами 2-9 статьи 70 настоящего Федерального закона досрочно проголосовавшими избирателями, если таковые имеются. Члены участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса получают от председателя участковой избирательной комиссии избирательные бюллетени для выдачи избирателям и расписываются в их получении. После этого председатель участковой избирательной комиссии приглашает избирателей приступить к голосованию»[14].

Противоречивость правовой нормы появляется и в случае использования оговорки, которая фактически отменяет эту норму. В качестве примера можно привести следующие две нормы Регламента Государственной Думы[15]:

«Председатель Государственной Думы, первые заместители Председателя Государственной Думы и заместители Председателя Государственной Думы избираются из числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием с использованием бюллетеней. Государственная Дума может принять решение о проведении открытого голосования» (часть первая статьи 8);

«Проведение парламентских слушаний во время заседаний Государственной Думы не допускается, если Государственная Дума не примет иное решение» (причем, данная «норма» записана в Регламенте Государственной Думы дважды – в части седьмой статьи 40 и части третьей статьи 67).

Противоречивость закона возникает при использовании в его тексте термина «как правило» – синонима слова «обычно». Например, в пункте 8 статьи 24 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” от 19.09.1997 г. было установлено: «Председатель избирательной комиссии субъекта Российской Федерации должен иметь, как правило, высшее юридическое образование или ученую степень в области права»[16].

Термин «как правило» позволяет правоприменителям исполнять закон по своему усмотрению. Однако в соответствии со статьей 37 Лесного кодекса Российской Федерации «по договору концессии предоставляются в пользование участки лесного фонда, как правило, неосвоенные, без сложившейся инфраструктуры и требующие значительных средств для вовлечения этих участков в эксплуатацию»[17], со статьей 4 Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе» граждане проходят названную службу, «как правило, за пределами территорий субъектов Российской Федерации, в которых они постоянно проживают»[18]. Но больше всего подобного рода норм в Трудовом кодексе Российской Федерации, в соответствии с которым, как правило: оба выходных дня предоставляются подряд (статья 111); работа в выходные и нерабочие праздничные дни запрещается (статья 113); заработная плата выплачивается работнику в месте выполнения им работы либо перечисляется на указанный им счет в банке (статья 136); правила внутреннего трудового распорядка организации являются приложением к коллективному договору (статья 190); государственный инспектор по охране труда проводит расследование несчастного случая на производстве с привлечением профсоюзного инспектора труда (статья 230)[19].

Правовая норма – это и есть правило. Отступление от правила – нарушение правовой нормы. Но если законодатель намеренно предполагает в каких-то случаях отклонение от общего правила, то он должен указать условия (юридические факты), при которых это отклонение допускается.

Противоречивость закона может возникнуть и по невнимательности законодателя. Видимо, по этой причине в Конституции Российской Федерации 1993 г. «защита прав и свобод человека и гражданина», а также «защита прав национальных меньшинств» отнесены одновременно и к исключительному ведению Российской Федерации (пункт «в» статьи 71) и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт “б” статьи 72)[20].

Непротиворечивость правовых норм является самым важным правилом законотворческой техники, поскольку нарушения этого правила могут повлечь правовые конфликты, которые не могут произойти, например, из-за дублирования правовых норм. Предпосылкой такого конфликта является противоречие части 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации 1993 г. основам конституционного строя Российской Федерации – части 2 статьи 4 и статье 16 Конституции Российской Федерации 1993 г. Для сравнения:


– «…федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» (часть 2 статьи 4);

 – «Положения настоящей главы Конституции составляют основы конституционного строя Российской Федерации ... Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации» (статья 16);

– «В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации» (часть 6 статьи 76).

На основании изложенного в настоящем параграфе можно сделать следующие выводы:

1. Написание текста закона, как особый профессиональный вид деятельности, должно осуществляться в соответствии со специальными правилами. Несоблюдение этих правил может повлечь неправильное изложение в законе замысла законодателя (концепции закона), равно как и неправильное понимания этого замысла исполнителями закона. В частности: допущенные в тексте закона неясность, нелаконичность, нелогичность или нелогичная последовательность изложения – затрудняют понимание замысла (концепции) законодателя; двусмысленность или неунифицированность терминов – порождает разное толкование замысла (концепции) законодателя; противоречивость – приводит к правовой коллизии (что никак не может быть целью концепции закона); наличие ненормативного материала, дублирующих норм или нормативного материала, не соответствующего предмету закона – «размывает» замысел законодателя.

2. Анализ законодательства Российской Федерации показывает, что техника написания текстов федеральных законов требует совершенствования. Научно обоснованные и проверенные на практике правила написания текста закона должны быть сформулированы, по меньшей мере, в методических рекомендациях, которые должны использоваться законодателями и другими участниками законотворчества в своей деятельности.

3. Многие правила написания текста закона тесно взаимосвязаны (лаконичность, ясность, непротиворечивость, недвусмысленность, логичность, унификация и др.). Часто нарушение одного из них приводит к нарушению другого. Поэтому проект закона должен подвергаться экспертизе на соответствие его всем правилам законотворческой техники, рекомендуемым для написания текста закона.



[1] Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 24, ст. 2253.

[2] См. пункт 4 статьи 11, пункт 4 статьи 32, пункт 2 статьи 57 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

[3] Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

[4] Федеральный закон от 19.09.1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 38, ст. 4339.

[5] Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

[6] Федеральный закон от 08.01.1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 2, ст. 224.

[7] Федеральный закон от 19.09.1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 38, ст. 4339.

[8] Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле». Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 3, ст. 146.

[9] Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности». Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 30, ст. 3031.

[10] Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеол. выражений / Российская АН. Ин-т рус. яз.; Российский фонд культуры. – М.: Азъ Ltd., 1992. – С. 942.

[11] Поленина С.В. Реализация конституционного принципа равноправия полов // Государство и право. –1998. – № 6. – C. 25-37

[12] Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

[13] См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22.04.96 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации».

[14] Федеральный закон от 10.01.2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 2, ст. 171.

[15] Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 7, ст. 801.

[16] Федеральный закон от 19.09.1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 38, ст. 4339.

[17] Лесной кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 46, ст. 4532.

[18] Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе». Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 30, ст. 3030.

[19] Трудовой кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 1, ст. 3.

[20] Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.


{LANG_STRUCTA_STRUCT_BLOCK_SIMPLE_3}




L 2005 АНО "Центр правовых исследований и развития законодательства"
All Rights Reserved E-mail: mail@centrlaw.ru
Все права защищены ©
Сайт создан компанией Big Apple